O espectro do incumprimento na Europa

Incumprimento, renegociação de dívida e saída

Quanto a crise da Eurozona irrompeu no princípio de 2010, um relatório RMF identificou três opções estratégicas para países periféricos. Eram elas: primeiro, a austeridade imposta pelo núcleo e a transferência dos custos de ajustamento para a sociedade como um todo; segundo, uma vasta reforma estrutural da Eurozona em favor do trabalho e, terceiro, a saída da Eurozona acompanhada do incumprimento (default), mudando assim o equilíbrio social em favor do trabalho. [1] Não surpreendentemente, a política preferida dos governos da Eurozona – às ordens do FMI – foi a austeridade. Houve também algumas reformas, todas elas na direcção neoliberal, como foi discutido nos capítulos 3 e 4. Este rumo da acção é coerente com a natureza da Eurozona e a ideologia neoliberal arraigada no seu cerne. E não é de surpreender que a segunda opção tenha encontrado pouca receptividade, tanto nas discussões oficiais como na decisão política. A natureza da crise exigiu medidas imediatas que deixavam pouco espaço para iniciativas de reforma a longo prazo, além da dificuldade inerente de reforma a Eurozona em favor do trabalho. Na verdade, a Eurozona tornou-se ainda mais conservadora durante este período.

No entanto, como a política de austeridade tem-se difundido, a ideia do incumprimento da dívida pública também tem feito progresso significativo. A austeridade é um caminho altamente tormentoso para as economias tanto da periferia como do núcleo, como mostrado no capítulo 4, a qual pode mesmo piorar o problema do endividamento. Nos mercados financeiros globais é geralmente esperado que a Grécia, pelo menos, incorrerá em incumprimento no futuro. Têm sido ouvidas vozes dentro da corrente dominante a afirmar que a austeridade pode ser um beco sem saída, particularmente para a Grécia, e portanto favorecendo uma reestruturação controlada da dívida pública. [2] No extremo radical do espectro político na Grécia e alhures houve também apelos ao incumprimento. É provável que mesmo governos tenham considerado a possibilidade, embora em gabinetes hermeticamente selados.

O capítulo de conclusão deste relatório trata do incumprimento e renegociação de dívida tendo em vista a análise anterior. Uma vez que o incumprimento inevitavelmente levanta a questão da condição de membro da Eurozona, a possibilidade de saída por parte de países periféricos é também considerada. O centro da discussão reside na economia política destas opções, todas as quais envolvem mudanças sociais complexas e diferentes conjuntos de vencedores e perdedores, tanto internamente como internacionalmente. Não é fácil afirmar que é no interesse dos trabalhadores na periferia, para não mencionar os do núcleo. A abordagem aqui adoptada é que se o caminho do incumprimento, renegociação e saída for encetado, ele deveria levar a uma mudança no equilíbrio social em favor do trabalho. Da mesma maneira, deveria romper o jugo do conservadorismo e do neoliberalismo na Eurozona.

A discussão abaixo é efectuada sob as rubricas do incumprimento conduzido pelo credor e conduzido pelo devedor. Distinguir entre os dois é útil a fim de verificar os interesses sociais envolvidos no incumprimento, renegociação e saída. O incumprimento conduzido pelo credor é provável que seja um caminho político conservador que ainda imporia os custos do ajustamento aos trabalhadores, enquanto deixaria inalterada a natureza subjacente da Eurozona. O incumprimento conduzido pelo devedor, em contraste, poderia trazer benefícios significativos para países periféricos, ao mesmo que tempo criaria espaço para mudar o equilíbrio social em favor do trabalho. O incumprimento conduzido pelo devedor coloca imediatamente a questão da saída da Eurozona, convidando portanto à análise das implicações para a economia e a sociedade.

Incumprimento, renegociação e saída são discutidos abaixo sobretudo na medida em que isto se aplicasse a um único país periférico. É natural fazer esta suposição, uma vez que as pressões da crise têm sido esmagadoramente mais pesadas na Grécia quando esta é comparada a outros países periféricos. A Grécia tem estado na linha de fogo da crise da Eurozona e é provável que permaneça nessa posição no futuro previsível. Mas mesmo apenas para propósitos analíticos, ainda teria sido necessário fazer a suposição de que o incumprimento, renegociação e saída ocorreriam num único país. Só então o equilíbrio de forças sociais, as alavancas da política económica e o contexto económico internacional poderiam ser considerados como um dado com algum grau de precisão.

Não é preciso dizer que, se estes acontecimentos decisivos ocorressem num país periférico, haveria grandes repercussões no resto da Eurozona. Em primeiro lugar, o que se aplica individualmente à Grécia aplica-se também individualmente à Espanha e a Portugal (e provavelmente à Irlanda, embora não seja considerada neste relatório). Há diferenças significativas entre os três, como ficou estabelecido no corpo deste relatório, mas a sua situação como países periféricos da Eurozona é semelhante. Se um deles adoptasse o incumprimento, renegociação e saída, o efeito demonstração junto aos outros seria grande. Cada um naturalmente abordaria a questão a partir da sua própria perspectiva social, política e institucional, mas a compulsão económica subjacente seria semelhante. A narrativa pode ser contada basicamente para a Grécia, mas a Espanha e Portugal nelas também se reconhecerão.

Deveria finalmente ser mencionado que incumprimento, renegociação e saída, no limite, conduzem à fractura, ou mesmo ao colapso, da Eurozona como um todo. É impossível analisar com alguma credibilidade as repercussões de um evento tão cataclísmico, pode-se apenas declarar que os custos tanto para a periferia como para o núcleo seriam grandes. Contudo, mesmo este resultado seria em última análise o resultado da natureza da Eurozona – exploradora, desigual e muito mal juntada. A falha não residiria nos países periféricos e sim com a união monetária como um todo, a qual colocou a periferia numa situação impossível. Os trabalhadores nos países periféricos não têm obrigação de aceitar a austeridade durante um futuro indefinido a fim de resgatar a Eurozona. Além disso, se a Eurozona entrou em colapso sob o peso dos seus próprios pecados, levantar-se-ia a oportunidade de colocar as relações entre os povos da Europa sobre uma base diferente. A solidariedade e a igualdade entre os povos europeus certamente seriam possíveis, mas elas requerem iniciativas enraizadas no terreno. A Eurozona na sua forma actual é uma barreira para este desenvolvimento.

Incumprimento conduzido pelo credor:
Reforçar a camisa de força da Eurozona

A austeridade é uma estratégia altamente arriscada quando se trata de dívida pública porque ela restringe a actividade económica, como foi mostrado no capítulo 4. Mesmo projecções oficiais esperam que o rácio entre a dívida pública e o PIB continue a ascender em todos os países periféricos até 2012-13, atingindo 149% na Grécia. A dinâmica da dívida podia tornar-se insustentável, se houvesse uma recessão interna mais profunda do que o esperado, se perturbações sociais e políticas se verificassem grande escala, ou se as economias europeia e mundial tivessem uma viragem para o pior. As pressões seriam maiores na Grécia devido à extensão das medidas de austeridade e ao volume de dívida pública, mas o perigo estaria presente em todos os países periféricos.

Se ficasse claro que a austeridade havia começado a falhar na Grécia – e alhures – a perspectiva da reestruturação da dívida conduzida pelo credor ganharia força. O incumprimento conduzido pelo credor não envolveria necessariamente uma suspensão unilateral de pagamentos de juros e o incumprimento formal poderia não ser declarado. No entanto, uma forma controlada de incumprimento ocorreria na prática, envolvendo a permuta de velha por nova dívida, talvez de acordo com as linhas da Argentina no período imediatamente anterior ao seu incumprimento final, discutido no Apêndice A. Este processo obviamente teria lugar sob a égide de bancos e dentro da estrutura da Eurozona. Isto significaria, no melhor dos casos, um moderado "corte de cabelo" para os prestamistas acompanhado por um alongamento de maturidades e possivelmente taxas de juro mais baixas. Os bancos que organizassem uma tal reestruturação podiam esperar ganhar comissões substanciais.

O incumprimento conduzido pelos credores seria no interesse dos prestamistas, particularmente bancos. Deveria ser enfatizado que isto inclui prestamistas internos, como por exemplo bancos internos que possuam volumes significativos de dívida pública. Os prestamistas [internos] sairiam beneficiados porque os mecanismos institucionais da Eurozona seriam levados a relacionar-se com os estados receptores de empréstimos com o objectivo de minimizar perdes dos prestamistas. Os bancos também seriam beneficiados uma vez que continuariam a ter acesso à liquidez do BCE, utilizando efectivamente os mecanismos do BCE para facilitar o incumprimento. Acima de tudo, os bancos prestamistas seriam beneficiados pela aceitação do facto já conhecido de que alguma da dívida pública na sua contabilidade era má, retirando-a a seguir do balanço em termos favoráveis. Neste contexto, os bancos internos também tentariam converter dívida velha por nova em termos que transferissem para dentro do estado tanto do custo quanto possível.

Será concebível que um incumprimento controlado pelo credor possa ocorrer junto com uma reforma radical da Eurozona? Alguns círculos políticos na Grécia ainda estão a abrigar a esperança de uma abordagem associativa (associational) ao problema da dívida, oferecendo os países do núcleo apoio genuíno aos países da periferia. Poderia haver uma acção que aliviasse decisivamente o fardo da dívida sobre o tomadores dentro da estrutura da Eurozona, permitindo ao mesmo tempo transferências fiscais de ricos para pobres, um orçamento europeu mais ampla, protecção salarial e assim por diante?

As enormes dificuldades de reformar a Eurozona numa direcção pró-trabalho foram tornadas claras no decorrer da crise actual. A renegociação do incumprimento e da dívida exigiram urgência, requerendo contra-medidas de igual urgência. A Eurozona introduziu um pacote de resgate ao custo de austeridade, primeiro na Grécia mas a seguir em grande parte do resto da união. Confrontada com perturbações, optou por mais pressão sobre os trabalhadores, maior rigidez fiscal e termos punitivos impostos aos países endividados. Ao mesmo tempo, tomou passos fortes para resgatar bancos. Estas acções são coerentes com a natureza do euro como moeda mundial servindo primariamente os interesses do capital financeiro na Europa. As acções também são coerentes com o neoliberalismo arraigado no coração da Eurozona. Não se trata de um sistema admitisse reforma pró-trabalho no período de uma crise de dívida, de modo algum.

Em suma, a reestruturação da dívida controlada pelo credor dentro da estrutura da Eurozona é uma abordagem conservadora que seria coerente com a actual política de austeridade. Por esta razão, é improvável que apresentasse uma solução a longo prazo para a crise e nem que trouxesse benefícios significativos para trabalhadores em países periféricos. O fardo da dívida permaneceria substancial e políticas de austeridade provavelmente continuariam. A perspectiva a longo prazo para a Grécia e outros países periféricos permaneceria má.

O incumprimento conduzido pelo devedor e a factibilidade da saída da Eurozona

O incumprimento conduzido pelo devedor é uma opção potencialmente mais radical, embora seus resultados variassem conforme o modo como tivesse lugar. Se, por exemplo, a austeridade fracassasse e a reestruturação conduzida pelo credor não produzisse resultados decisivos, a opção do incumprimento conduzido pelo devedor emergiria mesmo para a safra actual de governos periféricos. Mas a perspectiva subiria então em meio ao caos social e económico provocado pela austeridade fracassada. Portanto, o perigo mais profundo das políticas actuais da UE e do FMI e que possam levar a uma repetição da experiência da Argentina, discutida no Apêndice A. Desta perspectiva, se países periféricos viessem a adoptar incumprimento conduzido pelo devedor, eles poderiam fazer isso por sua própria iniciativa, decisivamente, no momento certo e enquanto começassem profundas mudanças sociais.

Incumprimento conduzido pelo devedor significaria, em primeira instância, suspensão unilateral de pagamentos. Esta abriria um período intenso de luta social interna bem como grandes tensões nas relações internacionais. Portanto, o país teria de decidir quais das suas obrigações externas honrar e em que ordem. Ainda mais complexamente, bancos internos, investidores institucionais e outros possuidores de dívida pública procurariam proteger os seus próprios interesses.

Da perspectiva dos trabalhadores, assim como da sociedade como um todo, seria imperioso que houvesse uma auditoria pública da dívida a seguir à suspensão dos pagamentos. A transparência é uma exigência vital em vista do manto de segredo que envolve a contratação de empréstimos pelo governo. A auditoria da dívida permitiria à sociedade saber o que é devido a quem bem como os termos nos quais os contratos de dívida foram firmados. Permitiria também mostrar se partes da dívida eram "odiosos" ou ilegais, permitindo ao devedor que se recusasse sem rodeios a honrar tais dívidas. A direcção futura do incumprimento e a sua capacidade de produzir benefícios para os trabalhadores estaria dependente de prevalecer transparência em relação ao stock de dívida. Isto seria o terreno primário de luta social interna uma vez materializado o incumprimento.

Negociações para acertar a dívida se seguiriam à iniciativa do devedor, tendo em vista serem concluídas tão rapidamente quanto possível. O objectivo da mesma poderia apenas ser alcançar um "corte de cabelo" profundo dos prestamistas, levantando portanto o peso esmagador da dívida sobre os países tomadores. É impossível averiguar a extensão do "corte" previamente e antes da auditoria da dívida mas, para a Grécia, é improvável que seja menor do que para a Rússia ou a Argentina, alguns pormenores das quais são apresentados no Apêndice A. Dois terços da dívida pública grega é possuída pelo estrangeiro, enquanto o resto é possuído internamente. Os maiores possuidores, tanto internamente como no estrangeiro, são bancos. Note-se mais uma vez que o grosso dos títulos públicos parecem ter sido emitidos sob a lei grega, portanto permitindo possivelmente ao país evitar vastas batalhas legais em tribunais dos EUA e Reino Unido, como teria acontecido para outros países de rendimento médio. [3] Uma vez que os bancos do núcleo estão expostos substancialmente à Grécia (e ainda mais pesadamente à periferia) como foi mostrado no capítulo 2, há algumas vantagens para a Grécia em renegociar a sua dívida pública. Um governo que reflicta a vontade popular e actue decisivamente pode ser capaz de assegurar profundos "cortes de cabelo" num espaço de tempo razoavelmente rápido.

Mas o incumprimento conduzido pelo devedor também acarretaria riscos significativos. O risco mais imediato seria o de ficar isolado dos mercados de capitais durante um período de tempo. Mais complexamente, o incumprimento podia levar a que o crédito comercial se tornasse escasso pois os bancos internacionais e internos seriam afectados, prejudicando portanto as exportações do devedor. Ainda mais gravemente, o incumprimento implicaria o risco de precipitar uma crise bancária, uma vez que volumes substanciais de dívida pública são mantidos por bancos tanto internos como estrangeiros.

A experiência internacional mostra que o período de corte dos mercados de capital não perduraria demasiado e há sempre fontes alternativas de financiamento. Tipicamente, países recuperam credibilidade dentro de um breve espaço de tempo e os mercados de capital exibem uma memória muito curta. A ameaça ao crédito comercial, por outro lado, provavelmente seria de maior consequência e o governo teria de intervir para garantir dívidas comerciais. Mas o perigo mais grave seria colocado pela ameaça de crise bancária, a qual poderia ampliar grandemente o choque do incumprimento. Para impedir uma crise bancária, teria de haver extensa e decisiva intervenção governamental. Na Grécia isto certamente significaria estender propriedade pública e controle sobre bancos, protegendo-os portanto do colapso e impedindo corridas de depositantes. Sob propriedade pública, os bancos podiam actuar como alavancas para a transformação geral da economia em favor do trabalho.

Poderia uma acção tão drástica ocorre dentro dos limites da Eurozona? Note-se em primeiro lugar que é inteiramente incerto se isto seria formalmente factível. Não existem precedentes de incumprimento soberano dentro da Eurozona e sua estrutura legal não prevê tal evento. [4] Não há meio seguro de verificar a resposta formal da Eurozona a uma suspensão unilateral de pagamentos por um ou mais dos seus membros. E não é claro o que significaria o incumprimento em termos de participação nos mecanismos de tomada de decisão a Eurozona, incluindo o estabelecimento de taxas de juro. Seria inevitável que o incumpridor se tornasse um pária, mas a perspectiva formal permanece obscura.

Deixando de lado a factibilidade formal, seria desejável para o incumprimento conduzido pelo devedor ocorrer dentro dos limites da Eurozona? A resposta é negativa. Primeiro, seria mais difícil para o país em incumprimento enfrentar uma crise bancária interna sem pleno comando sobre a política monetária. Mais amplamente, se bancos fossem colocados sob propriedade pública a seguir ao incumprimento para continuassem a permanecer dentro do Eurosistema, seria praticamente impossível accioná-los a fim de reperfilar a economia. Segundo, a continuada condição de membro da Eurozona apresentaria pouco benefício para o incumpridor em termos de acesso a mercados de capital, ou de redução de custos de tomada de empréstimos. Terceiro, a opção da desvalorização seria impossível, removendo portanto um componente vital da recuperação. A acumulação de dívida do país periférico está inextrincavelmente ligada à divisa comum e enquanto o incumpridor permanecesse dentro da Eurozona o problema reapareceria.

Consequentemente, o incumprimento conduzido pelo devedor levanta a perspectiva de saída da Eurozona. A saída ofereceria controle imediato sobre a política fiscal e monetária interna. Ela também removeria os constrangimentos de um sistema monetário que tem resultado em défices em conta corrente para a periferia. É razoável esperar que a desvalorização permitiria a recuperação da competitividade. Também é plausível que haveria reequilíbrio de recursos em favor da indústria interna. O resultado seria protecção do emprego bem como levantamento das pressões de austeridade sobre salários. Como se pode ver para a Argentina e a Rússia no Apêndice A, incumprimento e desvalorização resultaram em recuperação rápida. Temos de admitir que as economias periféricas europeias são diferentes destes ricos exportadores de recursos e commodities primárias. Mas não há razão para esperar que outras áreas de actividade, tais como turismo e partes do sector secundário, não respondessem positivamente à desvalorização.

Mas a saída também implicaria custos, dada a mudança violenta de sistema monetário. O retorno a uma divisa nacional para a Grécia, ou outro país periférico, seria mais difícil do que a "pesificação" da economia argentina, dado o grau sem precedente de integração monetária dentro da Eurozona. Contudo, substituir o euro não é uma política complexa e seus parâmetros básicos não são difíceis de verificar. A decisão teria de ser anunciada subitamente a fim de minimizar fuga de capitais; haveria um feriado bancário externo; bancos seriam instruídos a converter depósitos e outros passivos e activos internos para a nova divisa a uma taxa escolhida a nível nacional. Quando os bancos reabrissem, haveria circulação paralela do euro e da nova divisa, resultando em preços emparelhados para uma gama de bens e serviços. Haveria também agitação monetária quando contratos e obrigações fixas se ajustassem à nova unidade de conta. Para impedir o colapso da confiança, o qual poderia ter efeitos catastróficos para a actividade económica, não deveria haver hesitação uma vez adoptada a política. Finalmente, preços e circulação monetária seriam ajustados à nova divisa, enquanto o euro seria excluído da economia interna.

O valor internacional da nova divisa cairia inevitavelmente, criando complexos movimentos no equilíbrio de forças sociais internas. Bancos e empresas com serviço de dívida no exterior enfrentariam maiores dificuldades; a sua resposta imediata seria tentar comutar algo da sua própria devida para o estado. Por outro lado, aqueles que possuíssem activos no exterior procurariam especular contra a nova divisa. Para a classe capitalista interna, o retorno a uma divisa nacional representaria uma oportunidade de transferir custos para a sociedade, enquanto tentando obter uma transferência de riqueza quando a nova divisa desvalorizasse.

Da perspectiva do trabalhador, e também da sociedade como um todo, a resposta seria um vasto programa de propriedade e controle público sobre a economia, a começar com o sistema financeiro. A propriedade pública sobre bancos garantiria a sua existência contínua, impedindo uma corrida a depósitos. Controles de capital e câmbios estrangeiros também seria impostos para impedir exportação de capital e minimizar transacções especulativas. Um conjunto de condições seria portanto criado para a adopção de política industrial a qual alteraria o equilíbrio da economia interna pelo fortalecimento do sector produtivo. As fontes de crescimento no médio prazo seriam encontradas na reestruturação decisiva da economia, ao invés da expansão de exportações através da desvalorização.

A nova divisa também criaria pressões inflacionárias quando aumentassem preços de importações, particularmente preços de energia; salários reais cairiam em consequência. Enfrentar estas pressões estaria longe de ser fácil, mas certamente é factível. É, acima de tudo, impossível contar o que seria a experiência de passar preços de importações para preços internos. Além disso, o comando renovado sobre a política monetária permitiria medidas anti-inflacionárias, particularmente durante os meses do choque inicial da desvalorização. Apoio a salários reais podia então ser proporcionado através de uma política de redistribuição do rendimento efectuada através da tributação dos rendimentos mais elevados e da riqueza. Afinal de contas, os países periféricos são os mais desiguais na Eurozona e a necessidade da redistribuição é urgente. Notar que um episódio de inflação reduziria o vasto fardo da dívida interna.

Incumprimento e saída, finalmente, criaria problemas de finanças públicas, particularmente quando o acesso a fundos internacionais chegasse a um fim. A experiência internacional mostra que a balança primária tipicamente retorna a excedentes logo após a ocorrência de um evento desta natureza. No curto prazo, os problemas de finanças públicas seriam aperfeiçoados quando a recuperação começasse após o incumprimento. O governo também podia contrair empréstimos junto ao sistema bancário nacionalizado bem como monetizar o défice em certa medida. Mas para um país como a Grécia, a resposta a médio prazo deve ser reestruturar o sistema fiscal pela expansão da base fiscal a fim de incluir os ricos e o próprio capital. Isto seria uma parte integral da reestruturação do estado grego como um todo, tornando-o mais democrático e responsável. Não poderia haver resolução permanente dos problemas das finanças públicas na Grécia, ou em outros países periféricos, a menos que houvesse uma mudança na natureza do estado, reflectindo uma mudança básica no equilíbrio das forças de classe. Mais amplamente, não poderia haver reequilíbrio da economia em favor do povo trabalhador sem uma profunda reestruturação do estado.

Em suma, não há alternativas fáceis para o povo trabalhador nos países periféricos da Eurozona. O dilema enfrentado por estes países é implacável. Eles poderiam aquiescer à austeridade, permanecendo dentro da Eurozona e suportando a recessão, ou estagnação, durante um futuro indefinido. Alternativamente, eles poderiam optar pelo incumprimento conduzido pelo devedor acompanhado pela saída da Eurozona. A última opção poderia assinalar uma transformação radical da economia e da sociedade, mudando o equilíbrio de poder contra o capital. A luta distribucional sobre quem arcaria com os custos da crise continuaria, mas teriam sido criadas condições mais favoráveis para combater por uma solução progressista no interesse da maioria. O incumprimento conduzido pelo devedor podia vir a ser o arranque de uma viragem anti-capitalista por toda a periferia da Eurozona o que removeria a sufocação neoliberal sobre a UE, portanto empurrando a Europa numa direcção associativa, socialista. Está para ser visto se os trabalhadores europeus na periferia, e também no núcleo, têm bastante força organizacional e ideológica para provocar tão profunda mudança.