A fusão destrutiva das freguesias em Portugal

Impõe-se regressar ao tema da reforma da administração local em Portugal, que há alguns meses foi abordado neste espaço de opinião, e, muito em particular, ao tema da extinção de freguesias, que o governo e a maioria parlamentar quer, a todo o custo, materializar.

Antes do mais esclarecer que o governo quer impor, no que às autarquias diz respeito, não uma reforma político-administrativa, mas de um conjunto de alterações avulsas, coerciva e apressadamente gizadas, feito à medida do chamado plano de reajustamento, ou Memorando de Entendimento (ME), celebrado pelo estado português sob a batuta do governo socialista de Sócrates com a Troika (FMI, CE e BCE), e com o acordo do PSD e CDS-PP.

TRÊS CONDIÇÕES

Não se defende a ideia de que tudo, nomeadamente no que concerne às organizações humanas, é eterno. Por isso, pode e devem fazer-se reformas dos sistemas político-administrativos. Contudo, existe a firme convicção, fundada no estudo e no conhecimento da situação concreta, de que as reformas político-administrativas coerentes e sérias só se justificam quando ocorrem três condições fundamentais: necessidade comprovada de reforma (através do resultado de trabalhos científicos, do debate e acção política e de comparações/imposições internacionais), existência de tempo e de recursos para promover a reforma mais adequada às circunstâncias e, finalmente, vontade de promover a reforma por uma via democrática no referencial constitucional em vigor. Fora deste quadro pode haver golpes ou, então, revoluções.

Não se verificando nenhuma das três condições formuladas (salvo a imposição da Troika, que não é coisa pouca), constata-se que o governo quer impor um conjunto de alterações no referencial autárquico desajustado ao caso concreto português. E não é credível sustentar a tese de que a Troika não cederia perante uma sensibilização, realizada pelo governo, no sentido de demonstrar a inconveniência das medidas que constam do ME, até porque já houve outras que foram abandonadas.

O ministro Relvas, que quase sempre se descontrola quando aborda este tema, dizia, há dois dias, entre outras coisas, que esta reforma é incontornável porque, pasme-se, a última tinha sido feita há 150 anos!

Seria, então, útil se o governante esclarecesse qual é o ciclo mínimo para fazer este tipo de reformas: 20, 50 ou 100 anos? Além do mais, não é verdade que, no que às freguesias diz respeito, a tal reforma se tenha feito há 150 anos. O ministro confunde a reforma administrativa municipalista liberal com a realidade, diferente, das freguesias, porque essas só foram estabilizadas mais tarde, já no advento da república. E, em todo o caso, seria bom recordar ao ministro que, Portugal, lá por existir há cerca de um milénio, não tem que ser extinto!

A polémica em torno da questão da divisão administrativa do país é um tema recorrente, apaixonando de forma extrema os povos, os cidadãos e os dirigentes políticos.

É bom, contudo, que, desde já se diga, que uma reforma séria, profunda e coerente de todo o universo autárquico português, implica muito mais do que a questão simples, mas muito polémica, do desenho administrativo territorial de municípios e freguesias.

Tem que se esclarecer que, já em Fevereiro de 2006, tinha-se anunciado a Lei-Quadro de Criação de Autarquias Locais, que passaria a chamar-se "Lei-Quadro de Criação, Fusão e Extinção de Autarquias Locais". Aquela Lei visava pôr em marcha a fusão de freguesias com dimensões mínimas. A operação, segundo o secretário de estado que então tinha a tutela do assunto (Eduardo Cabrita), começaria nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, nos municípios com mais de 50 mil habitantes. É por esta razão que António Costa veio, mais tarde, iniciar um processo nesse sentido em Lisboa.

A ANAFRE reagiu, então, de forma enérgica, e os jornais passaram a dizer que o governo apenas queria agrupar algumas freguesias das zonas urbanas. Depois, o assunto caiu no esquecimento.

Ou seja, o ministro Relvas, a própria Troika e, como referimos, António Costa, que anda há três anos a tentar reduzir o número das freguesias de Lisboa, não estão a tentar materializar nada caído do céu há apenas seis meses. A questão, não obstante as suas características artificiais, tem, pelo menos, seis anos.

Aliás, devemos recordar que, em 2003, o presidente da república (Jorge Sampaio) vetou uma nova lei-quadro dos municípios aprovada na Assembleia da República pela maioria PSD/PP, suspendendo a criação, entre outros, dos concelhos de Fátima e de Canas de Senhorim.

As razões invocadas para o chumbo presidencial prenderam-se com a ausência no diploma de "critérios firmes, gerais e abstractos" que consubstanciassem "o esforço de aperfeiçoamento de atribuições e competências das autarquias locais e de adequação da respectiva escala às novas necessidades de satisfação dos anseios das comunidades".

De facto, a tentativa de contornar a Lei 142/85, de 18 de Novembro, introduzindo um aditamento "habilidoso" ao art.º 2º que possibilitaria a criação de novos concelhos, mesmo que não tivessem um mínimo de 10 000 eleitores (30 000 nas áreas de alta densidade populacional) e uma área mínima de 24 km2 (500 km2 nas áreas de baixa densidade de população), era manifestamente oportunista.

Sampaio lembrava no seu veto presidencial que estavam na calha iniciativas tendentes à criação de 18 novos municípios, tendo sublinhado que se deveria proceder a um amplo debate sobre o recorte territorial do sistema municipal, propondo a elaboração de um Livro Branco.

Muito antes disso, em 1998, poucos meses após as eleições autárquicas, foi apresentado, na Assembleia da República, um projecto global com vista à criação de algumas dezenas de novos municípios.

De facto, no rescaldo do referendo acerca da regionalização administrativa do território, o PSD, que militou pelo não e ganhou, pretendia sublinhar que "o futuro passaria por um aprofundamento da municipalização" e, por isso, dizia então o PSD do ministro Relvas, se deveria criar muitos mais municípios! Isto, repare-se, há cerca de apenas doze anos!

Do extenso pacote inicialmente indicado, foi possível chegarem à votação final três novos municípios: Odivelas, Trofa e Vizela. Isso aconteceu porque estes eram os projectos cujo preparo administrativo era suficiente e, também, porque houve uma (estranha) sintonia nas vontades partidárias com assento parlamentar. Sampaio, por exemplo, não se mostrou contra.

Como escreveu Gournay "em todos os países e em todas as épocas, os homens sempre se mostraram descontentes com a sua administração" e, por isso, uma das fórmulas recorrentes a que os novos governos deitam mão para cair nas boas graças da "opinião pública", é anunciar uma comissão que irá estudar a "reforma da administração pública". Depois, com o tempo e perante as "realidades", a coisa esmorece.

AUMENTO DA DESPESA

É necessário ter em conta que uma qualquer reforma político-administrativa nesta área, que se queira sólida e coerente, determinaria, em qualquer país, e independentemente do sistema político, muito trabalho, muito debate e, sobretudo, representaria, pelo menos numa primeira fase, aumento da despesa. Não é coisa que se faça em poucos meses, sem dinheiro e apenas com um lápis, uma régua, um mapa e uma calculadora. Repetimos: é necessário, com uma certa periodicidade (dependente de muitos factores), promover reformas administrativas. Porém, as condições sociais, políticas e económicas para que elas tenham sucesso, têm que estar reunidas, sob pena de falharem. E, principalmente, têm que haver sólidos fundamentos para dar início a reforma, não bastando espichos intelectualoides ou entusiasmos vanguardistas.

Ora, o que nós aí temos, na actual fase, é totalmente imposto pela Troika e, também, pela especial tendência do ministro Relvas para intervir no sector autárquico, inclinação agora muito assanhada. Trata-se, então, da imposição de uma alteração tecnocrática neoliberal, de raiz burocrático-administrativa, com incidência, entre muitas outras coisas, no número das freguesias, que visaria diminui-las de forma drástica por motivos supostamente orçamentais (diminuição da despesa pública).

O Plano de Ajustamento, também conhecido por ME – Memorando de Entendimento ou Pacto de Agressão (receita da Troika), está recheado de alusões à necessidade de alterar o estado das coisas na administração pública em geral e na administração local em particular (só no Cap. I, temos os pontos 1.7, 3.26, 3.27, 3.28, 3.31, 3.33, 3.40, 3.41, 3.42, 3.43, 3.44, 3.46 e 3.48 havendo, depois, outras indicações nos Cap. VI e VIII).

Aquilo que aqui se aborda vem explicitado no ponto 3.43: "Reorganizar a administração do governo local. Existem actualmente cerca (?) de 308 municípios e 4259 freguesias. Em Julho de 2012, o Governo vai desenvolver um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número de tais entidades. Este plano será implementado com base em acordo com a CE e o FMI. Estas mudanças, que entrarão em vigor no início do próximo ciclo eleitoral local, irão melhorar o serviço prestado, aumentar a eficiência e reduzir custos".

Desde logo se poderia questionar: onde está demonstrado que, através das medidas de redução do número de freguesias (e dos municípios, que, entretanto, foram retirados tacticamente da mesa) se irá "melhorar o serviço prestado, aumentar a eficiência e reduzir custos"?

Esta mesma receita foi já aplicada na Grécia, sem qualquer resultado positivo (orçamental e financeiro).

Esta imposição tecnocrática e neoliberal, é apresentada aos portugueses como uma necessidade de modernização e racionalização que adeqúe o país aos standards europeus.

Torna-se necessário esclarecer que a Europa não tem quaisquer fundamentos éticos e políticos para impor a Portugal uma realidade que ela própria não verifica na maior parte dos seus membros originários.

De facto, há cerca de 175 anos que Portugal promoveu uma profunda reforma administrativa, com incidência, entre muitos outros aspectos, no desenho territorial do sistema político-administrativo, reduzindo em cerca de 400 o número dos concelhos à data existentes e introduzindo metodologias que evitaram o crescimento do número de municípios até cerca de mil.

Com o advento do liberalismo, através de uma reforma conduzida, primeiro, por Mouzinho da Silveira (1832), então muito criticada e apodada de estar impregnada de "francesismo" e de centralismo, e, mais tarde, por Passos Manuel, na sequência do setembrismo (1836), introduziram as bases da administração moderna e liberal no nosso país.

Uma das medidas introduzidas em 1836 foi a já referida redução do número de concelhos, que ficou transitoriamente fixado em 351, de modo a permitir a viabilidade e eficácia da sua administração. Quanto às freguesias, cuja origem remota está nas paróquias, a situação manteve-se mais incerta, do ponto de vista administrativo, até ao início do século XX.

Esta grande reforma no formato da administração ao nível territorial não teve paralelo em nenhum outro país europeu durante cerca de um século.

No caso da Alemanha e nos países nórdicos, assim como na Bélgica e na Holanda, só se veio a operar reformas administrativas com expressão significativa na redução do número de concelhos nos anos sessenta do século XX. E, mesmo assim, a Bélgica, com uma dimensão territorial e demográfica muito menor do que a portuguesa, ficou com 600 municípios, e a Holanda com 500 (hoje tem 430)! Aliás, na Alemanha, o processo de reforma demorou cerca de quinze anos a realizar-se!

Em Portugal querem fazer uma reforma deste tipo em poucos meses, com pouco ou nenhum respeito pela autonomia constitucionalmente conferida à administração autárquica.

Na Inglaterra ocorreu no início dos anos 70, sob o impulso neoliberal, a uma redução de 1500 para cerca de 450 no número das local authorities. No Reino Unido existem hoje 406 entidades equivalentes aos municípios portugueses, embora haja, também, 28+3 autoridades autárquicas de nível regional.

Na França, onde chaque paroisse, chaque commune, na Espanha e na Itália nunca se procedeu a qualquer diminuição sensível do número de concelhos mantendo-se respectivamente em 36 682, 8 116 e 8 094!

E não se pense que são casos ímpares. A República Checa, que é o país com o mais baixo número de habitantes/concelho (1 900) tem 6250 concelhos e a Eslováquia 2928.

É necessário esclarecer que, não obstante o Eurostat classificar os municípios/concelhos portugueses como LAU 1, enquanto, por outro lado, classifica os espanhóis, os franceses (communes) e os italianos como LAU 2, ou seja, a par das nossas freguesias, isso não significa que, de facto, a comparação que deixámos acima referida não tenha rigor. Um município tem uma realidade política, social, histórica, cultural e económica, diferente das freguesias que, aliás, não existem na maioria dos países europeus.

Seria, aliás, incompreensível que, em Espanha, França, Itália, bem como em outros países europeus, com um número tão grande de municípios, em alguns casos muito pequenos do ponto de vista territorial e humano, houvesse, em acréscimo, freguesias. Assim como também é inaceitável que se diga que há 1000 ou 1500 freguesias "a mais" em Portugal, sem ter em consideração a realidade concreta do desenho administrativo territorial português.

É interessante verificar que, na União Europeia a 27, do ponto de vista da "racionalidade" aritmética desta matéria, os países que se encontram em "melhor" situação são, por ordem decrescente: Reino Unido, Dinamarca, Lituânia, Irlanda, Países Baixos, Grécia, Portugal e a Suécia! Depois de Portugal há 21 países "pior" classificados!

Ou seja, isto demonstra de forma clara que não há qualquer relação racional entre o nível de desenvolvimento, o grau de dificuldade orçamental pública e o tipo de desenho administrativo territorial! Há países com "boa situação" orçamental e com boa situação económico-financeira, que têm um número de municípios muitíssimo elevado ou, segundo a Troika e Relvas, "irracional". Além disso, há que atender às competências, atribuições e meios que, no concreto, os municípios, as regiões e outros órgãos locais e regionais têm nos diferentes países.

Parece, portanto, poder concluir-se que a urgência com que o governo quer concretizar este arremedo de reforma, para cortar de forma drástica o número das freguesias, é desprovida de fundamento e justificação. Salvo naquilo que a idiossincrasia do ministro que, como sabemos, é muito vincada, impõe.

Dito isto, é necessário clarificar que uma reforma da administração pública a nível local seria, se fosse promovida numa base de honestidade intelectual, democraticidade e seriedade política, necessária e potencialmente positiva: poder-se-ia, até, incluir nela, em algumas situações bem ponderadas e discutidas de baixo para cima, a redução do número de freguesias urbanas de algumas cidades e a fusão consensualizada de alguns (municípios) municípios. Contudo, isso implicaria sempre que, em simultaneidade, se operassem alterações no número de entidades da administração central e se concretizasse uma regionalização efectiva, mesmo que por fases.

Aqui chegados, impõe-se perguntar se, numa situação de profunda crise económica, financeira e social, se deverá dar prioridade a reformas deste tipo? Parece-nos que a resposta sensata, é negativa, até porque é muito incerto que a redução do número de freguesias conduza, por si só, a uma redução sensível das despesas públicas. Por esse mesmo motivo, e em coerência, também não parece ser a altura mais adequada para avançar com a regionalização, não obstante os seus méritos potenciais.

É quase surreal que, numa conjuntura como é a actual, se queira forçar esta reforma, que seria sempre difícil e complexa em si mesma, quanto mais quando conduzida sob a batuta coerciva e antidemocrática dos princípios defendidos pelo ministro Relvas em nome da Troika.

Será que a maioria parlamentar, e o próprio primeiro-ministro, ainda não perceberam que os conflitos "necessários e reais" que a sua política socioeconómica impõem, já são mais do que suficientes para lhes tornarem a vida difícil?