Pôr a austeridade em causa

Fase I: O "tudo em austeridade"

Após a irrupção da crise em 2007, recordamos, procedeu-se por toda a parte à execução de programas de relançamento económico, ao salvamento e à nacionalização parcial ou completa de empresas e estabelecimentos financeiros, à garantia de empréstimos e de depósitos bancários e à recompra de títulos de dívida de má qualidade.

Daí resultou um forte crescimento do endividamento público. De 1980 a 2000 a dívida média das administrações públicas dos 30 países mais industrializados já havia passado de 40% para 72% do PIB, manifestação de um crescimento mundial artificial impulsionado pelo endividamento. Sob o peso da crise, este endividamento passou de 75% do PIB em 2007 para 114% em 2013 (345% para o Japão, 180% para a Grécia, 138% para a Itália, 112% para os Estados Unidos, 88% para o Canadá) [1]

A crise da dívida privada transmutou-se assim em crise da dívida pública, cujo primeiro acto foi o desencadeamento da crise da dívida grega em Janeiro de 2010.

Apesar das intervenções maciças e sustentadas dos governos, dos bancos centrais e dos organismos internacionais, hoje, cerca de seis anos mais tarde, a economia continua avariada. O crescimento permanece anémico e a recessão passa infindavelmente da ameaça à realidade. Segundo a Organização Internacional do Trabalho [2] , o número de 199 milhões de desempregados atingido em 2009 será ultrapassado em 2013 e o desemprego continuará a aumentar pelo menos até 2017. Ele está agora próximo dos 12% na Europa, dos 30% na Grécia e na Espanha; entre os jovens está nos 60% na Grécia e 55% na Espanha.

As políticas monetárias e orçamentais estão num impasse. As taxas de juro directoras dos bancos centrais são quase nulas. A liquidez dos bancos aumentou consideravelmente e eles não têm emprestado os seus fundos, preferindo colocá-los no estrangeiro e comprar obrigações governamentais. As despesas públicas foram inchadas pelo financiamento dos planos de relançamento, ao passo que as receitas foram reduzidas pelo enfraquecimento económico e a redução das taxas fiscais.

Para reduzir os défices assim provocados, os governos voltaram-se para políticas de austeridade severas, até mesmo de destruição social:

• tarifação agravada;
  
• redução dos serviços públicos e da ajuda social;
  
• redução dos salários dos funcionários e despedimento de pessoal;
  
• reduções das vantagens sociais e dos regimes de aposentação;
  
• aumento dos impostos sobre o consumo.

Os primeiros países a entrarem neste caminho foram a Grã-Bretanha, a Irlanda, a Grécia, Portugal, depois a Itália, a Espanha e a França. Na Grã-Bretanha, por exemplo, o governo conservador eleito em 2010 eliminou 500 mil empregos de funcionários. Na Grécia, além de medidas muito severas para com programas sociais, o governo pressionado a comprometer-se a privatizar activos públicos de €50 mil milhões daqui até 2015, ou seja, um valor de 20% do PIB. Mas o seu orçamento militar que, com mais de 3% do PIB em 2010, era o segundo mais elevado da NATO em percentagem do PIB, logo atrás dos EUA (4,8% do PIB) não foi reduzido.

No Quebeque, o grande golpe foi dado no orçamento de 2010-2011 com a indexação e a tarifação agravada dos serviços públicos, a introdução de uma contribuição regressiva na saúde e um aumento das taxas indirectas. O novo governo eleito em 2012 adoptou uma política que está em estrita continuidade com a austeridade posta em execução pelo governo anterior.

No Canadá, a atitude do governo conservador desde a sua chegada ao poder em 2006 foi centrada na redução dos impostos e das despesas. Depois de em 2009 ter entrado a contra-gosto na acção concertada internacionalmente em favor de programas de relançamento, afastou-se deles na primeira oportunidade anunciando nos seus orçamentos de 2011 e 2012 medidas draconianas de redução das despesas tendo em vista um restabelecimento acelerado do equilíbrio orçamental. Depois de ter declarado no fim de 2012 que adiava por um ano, o ano 2016-2017, a realização deste objectivo, considerando (em contradição com suas pretensões anteriores) que o défice zero não era um fim em si mesmo e que a austeridade poderia faz mais mal do que bem, ele retornou rapidamente aos seus sentimentos naturais ao declarar em Março de 2013 que era preciso, ao contrário, realizar o equilíbrio orçamental no prazo previsto de 2015-2016.

Estas medidas de austeridade a que os governos têm sistematicamente recorrido repercutiram sobre as populações o custo da reparação das manobras financeiras pelas quais elas não são responsáveis, ao passo que os culpáveis desfrutam de impunidade. No plano económico, elas pioram a situação ao invés de melhorá-la.

Pungentes mea culpa

Após cinco anos de crise, em Abril de 2012, as primeiras advertências contra os seus efeitos foram expressas por aqueles mesmos que impuseram com força os planos de austeridade. O presidente do Banco Central Europeu, Mario Draghi, lançou um apelo a um pacto de crescimento europeu, precisando no entanto que não se tratava de um plano de relançamento através da despesa pública, mas antes de um plano de relançamento pela flexibilidade do emprego (como na Alemanha). François Hollande, que então era candidato à presidência da França, lançou de imediato um apelo a um relançamento através do crescimento e não da austeridade.

A Itália por sua vez decidiu em 2012 atrasar por um ano a realização de equilíbrio orçamental, enquanto o BCE optava por uma política de flexibilização monetária quantitativa e lançava "operações de refinanciamento a longo prazo" consistentes em empréstimos de €1000 mil milhões de obrigações a três anos a 1% concedidos aos bancos europeus.

A seguir, foi o Fundo Monetário Internacional que procedeu a um mea culpa notável. Primeiro publicou no seu World Economic Outlook de Outubro de 2012 [3] um estudo intitulado "The good, the bad and the ugly: 100 years of dealing with public debt overhangs", tratando de 26 casos, desde 1875, em que a relação da dívida com o PIB ultrapassou 100%.

O estudo assinala a importância do crescimento do PIB, da diminuição das despesas e da alta dos impostos para reduzir a relação da dívida com o PIB. Mas ali se sublinha o papel primordial da baixa das taxas de juro e da alta dos preços:

"quando as taxas de juro eram elevadas e os preços diminuíam, as políticas de redução das despesas e de aumento dos impostos falharam".

E dava o exemplo do lamentável fracasso da Grã-Bretanha cujo rácio dívida/PIB era de 140% após a Primeira Guerra Mundial.

Sua vontade malsã de reembolsar sua dívida e de reduzir os preços ao seu nível anterior à guerra exigiu uma política monetária e orçamental muito rígida (taxa de juro de 7%), que num primeiro tempo permitiu restabelecer o equilíbrio orçamental (sem o serviço da dívida), mas que precipitou o país na recessão e levou o rácio dívida/PIB a 170% em 1930 e a 190% em 1933.

O efeito negativo das medidas de austeridade foi a seguir posto dramaticamente à luz, em Janeiro de 2013, pelo economista chefe do FMI, Olivier Blanchard, que criou uma comoção ao mostrar os resultados de um estudo revelando que, longe de ajudar a restabelecer a situação económica dos países que a isso haviam sido constrangidos, as medidas de austeridade haviam antes tido como efeito agravar a sua situação. [4]

Até então acreditava-se que o efeito multiplicador do impacto de uma redução da despesa pública sobre o PIB de um país era de 0,5, quando este era de facto de 1,6, ou seja, um impacto três vezes mais elevado. Isso significa que uma redução de um défice público em um euro (ou um dólar) se traduz por uma redução de 1,6 euro (ou 1,6 dólar) do PIB! Longe de relançar a produção, esta vê-se diminuída, não num montante inferior à redução das despesas mas sim num montante mais elevado.

Contudo, isso não impede o FMI de continuar a condicionar sua ajuda a novas reduções da protecção social.

A via da anulação da dívida

Uma via alternativa à da austeridade é doravante considerada seriamente como meio de saída da crise. A da anulação (radiation) de uma parte ou da totalidade da dívida pública.

Iniciada pela Grécia em Outubro de 2011 no quadro de um "plano de salvamento da Grécia e do euro", isto permitiu a este país a anulação de 53,5% da parte da dívida detida por estabelecimentos privados, ou seja, €107 mil milhões em 205 mil milhões. O acordo, negociado com o Institute of International Finance que representa os principais bancos privados do planeta, foi concluído em Abril de 2012. O seu presidente declarou em Novembro de 2012 que já era tempo "de reconhecer que a austeridade por si só condena não só a Grécia mas a integralidade da Europa à probabilidade de uma era dolorosa com um crescimento fraco ou nulo". [5]

Após a anulação destes €107 mil milhões da dívida grega detidos pelos credores privados, o montante desta dívida, que era de €350 mil milhões antes da anulação, elevava-se ainda a €243 mil milhões, cuja maior parte, €145 mil milhões, era detida por organismos públicos (Estados, Banco Central Europeu). Ela continua a aumentar desde então.

Num artigo de Novembro de 2012 [6] , a revista The Economist lembra a experiência de dezenas de países da América Latina e da África esmagados pelo endividamento nos anos 1980 e 1990. Os mais endividados dentre eles, escreve a revista, não começaram a recuperar-se senão quando as suas dívidas, inclusive aquelas que eram devidas a credores oficiais, foram anuladas. A Grécia, afirma a revista, "permanecerá um desastre enquanto não receber o tratamento administrado ao países fortemente endividados do passado". Afirmando que não outro meio de recuperar senão através de uma nova anulação, incluindo desta vez não só o devido aos banqueiros privados como também o que é devido ao BCE e aos governos europeus, a revista conclama a renovar, no caso da Grécia de hoje, a iniciativa de anulação que beneficiou os países pobres fortemente endividados nos anos 1990.

Irlanda e Islândia

Dois países, a Irlanda e a Islândia, distinguiram-se pela severidade da sua derrocada financeira no princípio da crise, em 2008. Um e outro país, faróis de um capitalismo financeiro desenfreado apresentado como modelo a seguir, experimentaram um afundamento do seu sistema bancário em relação ao qual cada um reagiu de maneiras radicalmente diferentes.

O governo irlandês tomou a seu cargo a dívida dos bancos arruinados, inchando assim o défice orçamental e a dívida pública que atingiram respectivamente 32% e 95% do PIB em 2010, e impôs medidas de austeridade draconianas visando restabelecer o equilíbrio orçamental num período de cinco anos. Por sua vez, o governo islandês nacionalizou os principais bancos tornados não solventes e anulou a sua dívida, além de numerosos banqueiros terem sido processados na justiça e condenados.

A população islandesa recusou por duas vezes, através de referendos em Março de 2010 e Abril de 2011, subscrever um acordo de seis mil milhões de dólares de indemnização dos depositantes, julgando que não tinha de assumir as consequências das especulações financeiras.

Contestado pelos governos britânico e holandês, cujos cidadãos haviam sido gravemente afectados pelo afundamento dos bancos islandeses, assim como pelo FMI, o direito de recusa da população islandesa a reembolsar os poupadores estrangeiros foi confirmado no fim de Janeiro de 2013 por um tribunal da Associação Europeia de Livre Comércio [7] , de que a Islândia faz parte juntamente com a Suíça, a Noruega e o Lichtenstein.

Tendo recusado as receitas impostas aos outros países atingidos pela crise e liberta do fardo de uma dívida ilegítima, a Islândia recomeçou o seu crescimento económico e sua taxa de desemprego está desde então abaixo dos 8%. Esta taxa continua nos 15% na Irlanda onde a economia está estagnada. Um sexto orçamento de austeridade consecutiva foi aprovado no fim de 2012 e a relação da dívida com o PIB, que era de 25% em 2007, ultrapassará os 120% em 2013. Um terço desta dívida decorre da assunção pelo Estado da dívida dos bancos arruinados, enquanto o governo persiste em recusar todo aumento do fardo fiscal das empresas, o mais baixo da Europa.

Numa entrevista intitulada Let banks go bankrupt, no fórum de Davos em Janeiro de 2013 e divulgada no You Tube, o presidente da Islândia, Olafur Ragnar Grimsson, explicou que "é tempo de deixar de considerar os bancos como as igrejas santas da economia moderna" e que "a teoria segunda a qual os banqueiros deveriam poder desfrutar dos seus lucros quando os negócios vão bem, mas que são as pessoas comuns que deveriam pagar pelos seus fracassos e para salvar os bancos por meio dos impostos e da austeridade, nas democracias esclarecidas as pessoas comuns não a aceitarão mais no futuro".

Argentina: coragem e infortúnios

Ao contrário da Islândia, onde as coisas parecem estar resolvidas, a questão da anulação da dívida soberana assumiu uma amplitude particular na Argentina que enfrenta um formidável ataque de fundos especulativos "abutres", designados pelos argentinos como fundos "carniceiros e usurários". O ataque provém igualmente da justiça dos Estados Unidos, contra a anulação de 65% da sua dívida de 81 mil milhões no quadro de acordos concluídos com 93% dos credores desta dívida, verificados em 2005 e 2010. Os recalcitrantes não signatários dos acordos não cessaram a seguir de tentar, diante de tribunais, obter ordens judiciais de reembolso do montante pleno dos títulos que detêm.

Um deles, o fundo especulativo Elliott Management, obteve, em 1 de Outubro de 2012, o apresamento da fragata argentina "Libertad" no porto de Tema, no Gana. Um tribunal estado-unidense, por outro lado, ordenou o pagamento à Elliott Management do montante pleno de 1,3 mil milhões de dólares dos títulos detidos por este fundo especulativo e não de 35% do montante, que outros credores haviam aceite. Não é preciso dizer que se o pagamento de 100% fosse efectivamente obtido pelo Elliott Management isto teria um efeito bola de neve sobre os demais credores recalcitrantes.

A Argentina recorreu desta decisão em Novembro de 2012 e em 27 de Fevereiro de 2013 o tribunal confirmou a ordem de pagamento do montante pleno. A Argentina declarou de imediato que não se sentia obrigada por esta decisão e anunciou faria incumprimento do montante de 1,3 mil milhões se a ordem de pagar lhe fosse imposta. A Argentina evidentemente enfrenta o apresamento dos seus activos no estrangeiro.

Chipre: um tipo inusitado de austeridade

Porto de branqueamento de dinheiro e paraíso fiscal tendo o a mais baixa taxa fiscal da Europa sobre os lucros das sociedades (10%), Chipre tornou-se, um pouco como a Islândia e a Irlanda, uma terra de acolhimento de depósitos bancários que atingiram em 2013 cerca de €68 mil milhões, um montante equivalente a quatro vezes o seu PIB. Cerca da metade destes 68 mil milhões provêm de cidadãos ricos de empresas russas, atraído em particular pela forte protecção dos direitos de propriedade garantidos pelo Estado cipriota, ao abrigo da intervenção de Moscovo.

Este dinheiro foi investido em empréstimos e aplicações que em 2013 atingiram mais de sete vezes o PIB. Ele alimentou um boom imobiliário e foi investido em grande parte no financiamento da dívida grega, a qual era detida em mais de 50% por bancos privados, dentre os quais os bancos cipriotas, que foi anulada no fim de 2012 no quadro do plano de salvamento da Grécia.

Seguiram-se perdas pesadas para os bancos cipriotas cujos dois mais importantes, insolventes, reclamaram uma ajuda do Estado. Este solicitou ao BCE, FMI e União Europeia uma ajuda financeira de €17 mil milhões, igual ao seu PIB. Dez destes 17 mil milhões eram destinados à recapitalização dos bancos insolventes.

Em 16 de Março de 2012 foi concluído um acordo quanto a esta ajuda, que se tornou caduco três dias depois. Ele incluía uma disposição inusitada: para limitar a €10 mil milhões o montante da ajuda recebida, foi acordado que fosse recebida uma taxa sobre os depósitos bancários, sendo os depositantes forçados a financiar até €7 mil milhões o salvamento do país, de facto dos bancos. Esta taxa teria sido de 6,75% sobre os €30 mil milhões de depósitos inferiores a €100 mil, mesmo que estes estivessem garantidos pelo seguro de depósitos, e de 9,9% sobre os €38 mil milhões de depósitos superiores a €100 mil.

Indignados por esta proposta, os poupadores cipriotas, aos quais era imposta uma austeridade de um novo tipo, para não dizer um roubo puro e simples das suas poupanças, manifestaram-se em força descendo às ruas, o que levou o governo a renunciar ao projecto no dia 19 de Março. Assim, subitamente, a situação transformou-se num impasse.

Um novo acordo foi concluído em 25 de Março. Este implica uma importante redução do sistema bancário cipriota, até então hipertrofiado, e a elevação para 12,5% da taxa de imposição sobre os lucros que até a véspera eram de 10%. A redução do sistema bancário passa pela reestruturação do maior banco do país, o Banco de Chipre, cujos depósitos não segurados são amputados em mais de 35%, e pela liquidação do segundo banco do país, o banco Laiki, cujos activos sãos e os depósitos segurados, isentos da taxa de 6,5% que se queria aplicar-lhes no quadro do plano abandonado, são depositados num "bom banco" que será a seguir integrado no Banco de Chipre.

Tendo compreendido a recusa da população a financiar a insolvência do sistema bancário, o governo cipriota e seus credores da União Europeia, do BCE e do FMI foram constrangidos a transferir o peso sobre os mais bem nascidos, o que na presente crise é inédito em matéria de salvamento de um país em apuros. Uma iniciativa inédita que eles afirmam presunçosamente que permanecerá circunscrita a Chipre e que não será o modelo de eventuais futuros salvamentos.

O "precipício orçamental" (fiscal cliff) dos Estados Unidos

Duas causas estão na fonte do fenómeno que nos Estados Unidos é identificado como o "precipício orçamental".

I – Importantes reduções de imposto para os mais ricos, entradas em vigor em 2001, 2003 e 2009, assim como reduções de 6% a 4% das contribuições para a segurança social, vindo a vencer a 1 de Janeiro de 2013, implicando o duplo efeito seguinte:

1- O restabelecimento das taxas de imposição e de contribuição nos níveis anteriores, mais elevados, é o equivalente a uma alta dos impostos (de US$225 mil milhões) e das contribuições (85 mil milhões) em 2013, portanto uma contribuição positiva para o restabelecimento do equilíbrio orçamental.
2- Mas esta alta efectiva dos impostos e das contribuições tem um efeito de desaceleração da economia pela diminuição do poder de consumir.

II – O imbroglio do Verão de 2011 sobre a elevação do tecto da dívida saldou-se por um "compromisso" de que uma das consequências é a execução automática, na falta de um acordo entre a presidência e o Congresso, de reduções de despesas orçamentais de US$85 mil milhões (despesas militares e despesas sociais) em 2013, o que implica igualmente um duplo efeito:

1- A redução das despesas concorre para a redução do défice orçamental
2- Mas ela provoca em simultâneo uma desaceleração da economia e agrava as tendências para a recessão.

Os dois conjuntos de medidas têm portanto o efeito positivo de reduzir o défice (de US$500 mil milhões em 2013, ou seja, 3% do PIB) e o efeito negativo de agravar as tendências à recessão.

Chegamos finalmente à mesma constatação que antes: ao querer reduzir o défice (nomeadamente por medidas de austeridade), e ainda mais se se procede de forma brusca, arrisca-se a provocar uma degradação económica, até mesmo a alimentar a recessão. É esta situação que foi primeiramente identificada em Fevereiro de 2012 pelo presidente da Reserva Federal, Ben Bernanke, como um "precipício orçamental" (fiscal cliff).

Na mesma perspectiva, no Outono de 2012 as agências de classificação alertavam o governo do Canadá contra o recurso à austeridade, advertindo que não havia urgência em atingir o equilíbrio orçamental e que agir com precipitação pode ter efeitos negativos. É preciso igualmente mencionar que o governo do Canadá havia então atrasado em um ano, ou seja, para 2016-2017, o alcançar do equilíbrio orçamental, antes de reverter sua decisão em Março de 2013.

Mas isso não parecia atingir o governo de Quebeque que multiplicou as medidas de austeridade com o objectivo, o único fundamental da sua política económica, de atingir o equilíbrio orçamental já em 2013-2014, três anos mais cedo do que o visado pelo governo federal no Outono de 2012 e quatro anos mais cedo do que o pretendido pelo de Ontário. Conhecemos as consequências, em particular sobre o financiamento do ensino superior e da ajuda social.

Este panorama geral seria incompleto se não se mencionasse esta causa fundamental dos défices públicos, e do consequente recurso à austeridade, que é o desvio das receitas do Estado pela evasão e fuga fiscais. O problema é a tal ponto real que um organismo internacional como a OCDE [8] em Fevereiro de 2013 lançou um apelo aos países membros do G20 para que intervenham a fim de erradicar a fuga fiscal que permite às grandes empresas subtraírem-se ao imposto. Em simultâneo, o Wall Street Journal, fundamentando-se num estudo efectuado junto a 60 grandes multinacionais estado-unidenses, alertava a comunidade internacional quanto aos milhares de milhões de dólares de lucros que escapavam ao fisco. Segundo este estudo, cerca da metade dos lucros das multinacionais recenseadas seriam desviados para os paraísos fiscais [9] .

Qual o caminho de saída?

As ilustrações que acabam de ser feitas dos efeitos negativos das medidas de austeridade sobre a situação económica dos países que para aí foram empurrados podem levar a crer que a crise poderia ser ultrapassada pela execução de políticas que estão nos antípodas da austeridade, ou seja, pelo aumento das despesas públicas, quer se trate das despesas de infraestruturas, das alocações sociais ou dos serviços públicos em geral.

É preciso evitar uma tal dedução. Para que a despesa pública seja de natureza a relançar a economia, seria preciso que ela pudesse resolver o problema que está na origem da sua utilização, ou seja, o bloqueio da acumulação. Na economia capitalista, cujo único motor é a busca do lucro e a frutificação do capital, para que uma despesa pública, afectada ao financiamento de serviços públicos ou de trabalhos públicos, seja um investimento no sentido capitalista do termo, seria preciso que este investimento frutificasse, que fosse produtivo para o capital, que se "pagasse a si mesmo".

Não é o caso da despesa pública que, tão essencial quanto seja para o bem-estar da população, é improdutiva para o capital. Esta despesa não se "paga a si mesma". Ela é, ao contrário, um peso para o capital. Seu financiamento é assegurado pelas receitas do Estado, ou seja, pelos impostos e empréstimos. A única actividade geradora de um lucro global acrescido é a que proviria do relançamento do investimento rentável. E isso supõe que o capital chega a extrair mais do trabalho assalariado, que é a única fonte da sua acumulação. [10]

Em suma, ao contrário do que se poderia acreditar, a chave do relançamento nesta economia em que vivemos, cujo único motor é o lucro, está antes do lado de uma maior austeridade do que de uma menor! Esta conclusão leva-nos a uma reflexão de outra ordem, aquela que tem a ver com o tipo de sociedade a inventar para ultrapassar o impasse da sociedade actual.