Fundos europeus: milhões ou tostões?

Em agosto de 2006, há mais de seis anos, publicámos aqui , um artigo onde se contestaram as opiniões do, à data, presidente da CCDR LVT, acerca daquilo que designava como "Fundos Comunitários: As Mudanças Necessárias".

Relembra-se que, no texto criticado, se dizia: "o próximo período (2007-2013) será a última oportunidade de Portugal receber ajudas financeiras significativas", e, por outro lado, que "estando colmatadas as carências básicas em infraestruturas" é fundamental avançar para "projetos estruturantes e intermunicipais", incidindo, sobretudo, "nos domínios da inovação, do desenvolvimento tecnológico e dos fatores produtivos e da competitividade".

Hoje, em vésperas da concretização de um novo Período de Programação Financeira Comunitária (2014-2020), comprova-se aquilo que então dissemos: agitar, em 2006, a tese da "última oportunidade", não tinha qualquer fundamento sério.

O problema não era, como então se disse, o de não estar assegurado um Quadro Financeiro Plurianual (QFP) de mais sete anos no pós-2013, mas, sim, o da desadequação daquele que então se ia iniciar face às necessidades reais de desenvolvimento harmónico dos vários países e regiões europeias. Sobretudo, era já evidente a sua debilidade quantitativa e qualitativa para dar corpo visível à muito apregoada política de coesão económica, social e territorial.

Já então (2006) se percebia que a União Europeia iria acentuar a deriva neoliberal no sentido de impor mais "competição" num tecido territorial, económico e social, em que deveria ser a perspetiva da "coesão" a predominar. E, sobretudo, percecionava-se que a UE iria rechear os documentos estruturais com muitas palavras-contentor, que não explicam o que têm dentro.

Aliás, o referido ex-presidente da CCDR LVT, a isso batia palmas, designadamente quando insistia nos temas da produtividade e da competitividade, embrulhadas em muita governança e parceirização.

De facto, seis anos depois, verificamos que Portugal e a Região Lisboa não progrediram relativamente aos países e regiões mais ricas da Europa, e, o que é bastante mais grave, dentro da região aumentou o fosso entre a Grande Lisboa e a Península de Setúbal.

Pode afirmar-se que a política de coesão económica, social e territorial implementada pela União Europeia em Portugal, não tem resultado.

Poder-se-á dizer que esta situação se deve à crise que, entretanto, se instalou na Europa, com particular destaque em Portugal. Acontece, porém, que quando se observam os números económicos e sociais disponíveis no Eurostat, dados até 2011, se verifica que, também na UE, tanto a 27 como a 15, houve descida dos rácios (por exemplo PIB/hab, em PPS), e, quanto ao desvio médio, tem-se mantido, embora com oscilações. Isto é, não tem havido convergência em muitos dos parâmetros que caracterizam a coesão.

Um dos objetivos centrais da UE estabelecido no Tratado (Artigo 2º) é a "promoção de um progresso económico e social e de um nível de emprego elevado e a obtenção de um desenvolvimento equilibrado e sustentável, nomeadamente mediante a criação de uma área sem fronteira internas, mediante o reforço da coesão económica e social e o estabelecimento da união económica e monetária". Significa isto que as pessoas não poderão ser prejudicadas em virtude do lugar da União onde residem ou trabalham. Ora, se formos rigorosos, sabemos que isto não acontece.

Aqui chegados é importante notar que, embora falando-se muito em coesão económica, social e territorial, estamos muito longe de ter uma definição consensual para este conceito, tanto do ponto de vista técnico-científico (académico), como numa perspetiva política.

Todos nós poderemos dar a nossa opinião sobre o que entendemos que ela é ou devia ser, mas, surge logo outra opinião também legítima e sustentada em argumentos plausíveis.

Não sendo o momento e o local mais apropriado para entrar numa profunda análise desta matéria, dizer que, da muito variada literatura produzida, se retém, como plataforma de partida razoável, aquela que se encontra plasmada num recente estudo realizado no âmbito do EPRC – European Policies Research Centre [1] , que aponta para o seguinte registo:

• Coesão Económica – Está focada na necessidade de diminuir as disparidades em termos produtivos (output) e do emprego.
• Coesão Social – Concentra-se nas questões das desigualdades interpessoais, com foco especial na eliminação da pobreza e da exclusão social, assim como da criação de oportunidades de emprego.
• Coesão Territorial – Tem o seu centro de ação nas questões da sustentabilidade e equidade da distribuição espacial de atividades e serviços.

E, acrescenta o citado estudo, não é possível tratar as três vertentes da coesão de forma separada, isto no domínio da ação política.

O Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) para 2007-2013 assumiu, com grande alarde, ser seu grande desígnio estratégico a "qualificação dos portugueses e das portuguesas, valorizando o conhecimento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como a promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico e sociocultural e de qualificação territorial, num quadro de valorização da igualdade de oportunidades e, bem assim, do aumento da eficiência e qualidade das instituições públicas".

Estamos em finais de 2012 e poderemos dizer que o tal desígnio estratégico ficou muito longe de ser cumprido.

O QREN estava imbuído daquilo que derivava da Estratégia de Lisboa, lançada durante o Conselho Europeu de Lisboa, em março de 2000, com o objetivo de tornar a União Europeia, dizia-se, na "economia mais competitiva do mundo e alcançar o objetivo de pleno emprego até 2010".

A essa mesma estratégia chama-se hoje, por decisão do Conselho Europeu de junho 2010, Estratégia Europa 2020. Diz-se agora ser a estratégia da UE virada para um "crescimento inteligente, sustentável e inclusivo". Mais do mesmo, portanto. Será que vai resultar? É improvável.

Para um melhor enquadramento do tema em apreciação afigura-se necessário referir que o novo Período de Programação Financeira Comunitária (2014-2020), cuja preparação foi iniciada formalmente em junho de 2011, com a decisão da Comissão Europeia (CE), COM (2011) 500 final, Bruxelas, 29.6.2011, se encontra agora numa fase crucial, prevendo-se que, no Conselho Europeu de 13 de novembro deste ano, se possam vir a aprovar as perspetivas financeiras e orçamentais europeias definitivas, ou seja, entre elas, o envelope financeiro que alimentará um futuro "QREN", no período 2014-2020.

Em junho de 2011, sob a proposta da CE já referida, adiantou-se um Quadro Financeiro Plurianual (QFP) à volta de 1025 mil milhões de euros (a preços 2011) para o período referido (sete anos) como se poderá constatar no Quadro 1.

Quadro 1

1- Crescimento Inteligente e Inclusivo No qual está a Política de Coesão com 336 mil milhões de euros	490 mil milhões de euros
2- Crescimento Sustentável (Recursos Naturais)	382,9 mil milhões de euros
3- Segurança e Cidadania	18,5 mil milhões de euros
4- Europa Global	70 mil milhões de euros
5- Custos da Administração	62,6 mil milhões de euros

O valor referido representa 1,05 % da riqueza (RNB - Rendimento Nacional Bruto) da União Europeia.

A proposta da CE para o QFP prevê, no seu documento COM (2011) 614 final 2011/0275 (COD), um montante de 376 mil milhões de euros destinadas à política de coesão económica, social e territorial para o período de 2014-2020, repartidos entre 336 mil milhões de euros para o FEDER e 68,7 mil milhões de euros em Fundo de Coesão, que, de acordo com o Quadro 2, se distribuirão regionalmente da seguinte forma:

Quadro 2

Regiões menos desenvolvidas	162,6 mil milhões de euros
Regiões de transição	38,9 mil milhões de euros
Regiões mais desenvolvidas	53,1 mil milhões de euros
Cooperação territorial	11,7 mil milhões de euros
Fundo de Coesão	68,7 mil milhões de euros
Dotação extra para as regiões ultraperiféricas e regiões de fraca densidade populacional	0,926 mil milhões de euros
Mecanismo "Interligar a Europa" para os transportes, energia e TIC	[2] 40 mil milhões de euros

No Quadro 2, que, de acordo com o previsto no Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, reflete as disposições específicas relativas ao FEDER e ao objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1080/2006, inclui-se a futura distinção entre regiões: as menos desenvolvidas, as regiões em transição e regiões mais desenvolvidas.

Ou seja, e em síntese, tudo isto significa que as verbas propostas para a Política de Coesão significariam cerca de 37% do total do futuro QFP, isto é, verifica-se uma significativa e preocupante baixa relativamente ao período anterior.
De facto, se analisarmos o QFP correspondente ao período 2007-2013, ainda em vigor, o montante financeiro global é de 862 mil milhões. E, mais relevante, o montante das verbas dedicadas à Política de Coesão, no período ainda em curso, é de cerca de 450 mil milhões de euros! Ou seja, a preços constantes comparáveis, a proposta da Comissão Europeia aponta para um muito ligeiro crescimento de verbas disponíveis para o QFP global, mas, há uma descida efetiva quanto à Coesão, como já foi referido.

Contudo, e apesar desta moderação da CE, os países mais ricos, através da Carta dos Cinco, aos quais se vieram juntar a Áustria, a Suécia e a Dinamarca, manifestaram-se no sentido de quer reduzir o montante proposto pela Comissão em 100 a 150 mil milhões de euros, invocando, entre outras razões, o conceito muito discutível do "justo retorno", o que significaria uma descida dramaticamente acentuada, designadamente quando se sabe que estamos num período de profunda crise económica e social.

A provisão financeira dos vários fundos europeus com os quais se tem tentado desenvolver a política de coesão, o FEDER, o FSE e o FUNDO DE COESÃO, e, por outro lado, aqueles que suportam as políticas agrícolas e da pesca, o FEADER, o FEAGA e o FEP [3] , dependem muito das verbas inscritas no Quadro Financeiro Plurianual.

Para se perceber melhor o que estes números significam, referir, por exemplo, que o orçamento da União Europeia, em 2011, se situou em cerca € 142 mil milhões de euros, e foi cerca de 50 vezes mais pequeno do que a soma dos orçamentos nacionais dos 27 Estados Membro da UE nesse mesmo ano, que ascendeu a mais de € 6 200 mil milhões de euros.

É esta a verdadeira importância relativa da UE face ao peso dos Estados Membro naquilo que tem a ver com os orçamentos públicos!

E mais: dos 142 mil milhões já referidos, apenas 45% foram destinados à política de coesão. Não obstante esta clara tendência da descida do financiamento da coesão, verifica-se que uma fatia cada vez maior desses fundos está, em acréscimo, a ser formatada por critérios característicos da "competitividade", ou seja, ao serviço das empresas privadas e critérios de mercado. De 2014 a 2020 essa tendência acentuar-se-á, designadamente através de um crescente grau de introdução de parcerias entre as entidades públicas e as privadas empresariais.

Para colocar tudo isto em perspetiva, dizer que o cidadão "standard" da UE pagou cerca 67 cêntimos de euro, em média, por dia, para financiar o orçamento anual em 2010.

Na realidade, o orçamento da UE é menor do que o orçamento de um Estado-Membro de média dimensão como a Áustria ou a Bélgica.

Tudo isto causa grande perplexidade num contexto em que a UE já tem um elevado grau de comando sobre as políticas nacionais, embora sem adequada cobertura democrática!

Região Lisboa e Península de Setúbal

Na Região Lisboa temos duas sub-regiões NUT's III, a Grande Lisboa e a Península de Setúbal, muito diferentes entre si dos pontos de vista económico e social.

O número de empresas, trabalhadores, equipamentos, impostos recolhidos, etc, é muito superior na Grande Lisboa. Os municípios da Península não conseguem ter uma receita fiscal significativa, quando comparados com quase todos os situados na Grande Lisboa.

Se olharmos para o Atlas Estatístico, 2012, Eurostat, veremos, com grande clareza, que a Península de Setúbal tem muitas características socioeconómicas que a deveriam fazer integrar a Região Alentejo, passando, assim, a beneficiar dos fundo próprios de uma Região da "convergência", ou seja, uma região menos desenvolvida.

No gráfico anexo, onde se evidencia o desenvolvimento do PIB/hab a preços correntes, verificamos que a divergência entre as suas NUT III da Região Lisboa aumentou até 2010.

Mas, a Península de Setúbal é, também, uma importante parte territorial da AML – Área Metropolitana de Lisboa, com características geográficas que lhe conferem um caráter de forte pertença e imprescindibilidade à única área metropolitana de nível europeu existente em Portugal que, na sua globalidade, deverá ser vista e governada como um todo. A capital não poderia ter o papel e projeção nacional e europeia que tem, se não estivesse umbilicalmente ligada à Península de Setúbal.

Não sendo este, um problema novo, o que não se esperaria, depois de tantos anos de "política de coesão", é que a situação se mantivesse e, ainda, se agravasse.

Há que corrigir, com caráter urgente, esta situação, de preferência mantendo-se a Região Lisboa no seu desenho coincidente com a AML. Se isso não acontecer surgirão tensões e forças centrífugas que tenderão a desmembrar este espaço territorial vital para o nosso país.

Aliás, mesmo ao nível da Grande Lisboa poderão aparecer fenómenos secessionistas em municípios como Mafra e Vila Franca, face às evidentes vantagens teriam se migrassem para uma região de convergência vizinha.

No próximo período de programação financeira 2014-2020, as taxas máximas de cofinanciamento serão as seguintes:

• 75-85 % nas regiões menos desenvolvidas e ultraperiféricas
• 60 % nas regiões em transição
• 50 % nas regiões mais desenvolvidas

Ou seja, a Grande Lisboa e a Península de Setúbal receberão cofinanciamentos à mesma taxa de 50%. Isto é, as entidades públicas e privadas que recorram a estes cofinanciamentos, têm que fazer um grande esforço, que é completamente desadequado no caso da Península.

Esta questão, a de haver fortes divergências socioeconómicas a nível sub-regional numa região que, no seu conjunto, é considerada de nível alto, não é ímpar na Europa.

A Auditoria Urban II, atualmente disponível para 189 cidades dos UE15 (65 no pentágono central e 124 nos territórios periféricos) permite analisar três tipos de disparidades: entre as cidades do centro e da periferia, entre as cidades grandes e médias, e entre diferentes zonas urbanas nas áreas metropolitanas.

A DG Regio da UE reconhece que "As cidades da Europa apresentam um paradoxo. Por um lado são os motores do crescimento numa economia cada vez mais global, concentrando nelas riqueza, conhecimento e capacidade técnica. São também centros de prestação de serviços públicos, como a educação, cuidados de saúde e transportes. Ao mesmo tempo, porém, muitos dos problemas mais graves que a sociedade enfrenta atualmente estão concentrados em zonas urbanas, designadamente a exclusão económica e social, a degradação do ambiente natural e construído, o sobrepovoamento, a criminalidade, a intolerância e o racismo e a perda da identidade local" [4] .

Este paradoxo, que, aliás, tem outras explicações mais profundas relacionadas com o modo de produção determinante na Europa, tem que ser enfrentado, designadamente na Região Lisboa, que é, simultaneamente, uma Área Metropolitana.

Não foi possível responder a esse desafio através do QREN no período 2007 a 2013, tanto porque os volumes financeiros são muito baixos, como, em acréscimo, as regras e metodologias regulamentares impostas, designadamente a opção concursal, não permitem fazer qualquer tipo de perequação socioeconómica entre a Grande Lisboa e a Península de Setúbal.

Pelo que já se conhece do próximo Quadro Estratégico Comum para 2014-2020, não se vislumbram instrumentos para fazer face a este grave problema.

Assim, parece ser altura das autoridades e entidades centrais e regionais, aproveitando o pouco tempo útil ainda possível, se mobilizarem no sentido de se encontrar soluções para esta situação.