Um erro estratégico europeu: a questão das sanções e da energia

Jacques Sapir [*]

A questão das sanções adotadas contra a Rússia na sequência da sua invasão da Ucrânia em 24 de fevereiro fez correr muita tinta. Estas sanções foram mal pensadas e mal executadas. Elas vão provocar uma crise energética grave nos países da União Europeia.

De facto, considerando a dependência de certos países da UE frente à Rússia na questão da energia, iniciar um braço de ferro com este país era globalmente uma estratégia perdedora. Além disso, mais globalmente, a eficácia de sanções económicas para obrigar um país a cessar de fazer guerra a outro é historicamente muito fraca. Sem mesmo pretender remontar ao período1920-1939, com o caso da Guerra do Chaco (Bolívia-Paraguai) [1] ou da agressão da Abissínia (Etiópia) pela Itália em 1935 [2], as estatísticas não favorecem sanções.

A estratégia dos dirigentes dos países da UE, mas também dos dirigentes da UE como a sra. Von der Layen, parece não fundamentada e perigosa. As populações dos países da UE pagarão, infelizmente, muito provavelmente o preço.

1. A amplitude da dependência da UE frente à Rússia

Para medir a amplitude da crise no abastecimento energético dos países europeus, no sentido da UE-27, é preciso começar por medir a sua dependência em relação às importações russas.

Tabela 1: Importações de energia da UE proveniente da Russia (mil milhões de euros)

  2017 2018 2019 2020 S1 2021 Média 2017-19 % sobre total importações
Petróleo (condensados de gás natural) 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 7,2%
Petróleo bruto + betuminosos 55,6 63,1 56,4 31,7 24,7 58,4 30,3%
GNL 0,0 0,8 2,0 1,4 1,9 0,9 7,6%
Gás natural 23,9 30,8 24,4 16,3 15,0 26,4 56,9%
Carvão 5,3 6,0 4,8 3,0 2,1 5,4 36,2%
Linhita 0,010 0,010 0,008 0,008 0,002 0,009 19,2%
Turfa 0,005 0,007 0,012 0,013 0,009 0,008 32,4%
Coke 0,075 0,114 0,142 0,101 0,105 0,110 34,1%
TOTAL 85,0 101,1 88,0 52,8 44,2 91,4 33,9%
Fonte: Eurostat

Constata-se portanto que a dependência à Rússia é muito variável, conforme os produtos. Ela é muita importante para o gás natural, fraca para o gás natural liquefeito ou o petróleo obtido a partir de condensados e média para o petróleo bruto, o carvão, a turfa e o coke.

Um segundo ponto que convém examinar e a capacidade para os países da UE de substituir as importações da Rússia por outras importações. O problema evidentemente coloca-se para o gás natural que é importado através de gasodutos. A única substituição é a do GNL. Ora, as importações de GNL, afora aquelas da Rússia, eram em média para 2017-2019 de 11,3 mil milhões de euros ao passo que as de gás russo eram de 26,4 mil milhões de euros.

Terminais metaneiros na Europa.

Transposto em quantidades, sabendo que o metro cúbico de GNL vale aproximadamente 30% mais que o metro cúbico de gás "gasoso", a UE importava, em volume, três vezes mais gás russo "gasoso" do que de GNL excluindo as importações da Rússia. Como, além disso, as instalações de regaseificação são pouco numerosas (20 no total, das quais 4 em França e nenhuma na Alemanha), substituir totalmente o gás russo por GNL implicaria construir três vezes o número das instalações existentes. É impossível a curto prazo e levará, se se fizer, entre três e cinco ano. Acrescentemos que não são só instalações de regaseificação que será preciso construir mais também uma frota de navios metaneiros, complexos e custosos. Em suma, sobre o gás há uma verdadeira dependência da UE ao gás russo.

Tabela 2: Capacidades nominais, situação e evolução das entregas por gasodutos russos

Gasodutos Capacidade
(10^9 m3/ano)
Entregas
(10^6 m3/dia)
Entregas
anuais
Em % das capa-
cidades nominais
Previsão
desfavorável
Em % das capa-
cidades nominais
Yamal-Europa 33 0 0 0,0% 0 0,0%
Ukraine-GTS 68 42 15,12 22,2% 5,12 7,5%
Blue Stream (Turquia) 16 43,8 15,768 98,6% 15,768 98,6
Turkish Stream – 1 15,5 35 12,6 81,3% 7,6 49,0%
Turkish Stream – 2 15,5 42,5 15,3 98,7% 15,3 98,7%
Nord Stream 1 55 68 24,48 44,5% 0 0,0%
Nord Stream 2 55 0 0 0,0% 0 0,0%
Rússia-Finlândia 6 0 0 0,0% 0 0,0%
Russo-Báltico 2,5 0 0 0,0% 0 0,0%
Total 266,5 231,3 83,268 31,2% 43,788 16,4%
Total – Nord Stream 2 211,5 231,3 83,268 39,4% 43,788 20,7%
Entregas exceto Turquia 180 145 52,2 29,0% 12,72 7,1%
Fonte: Institut de Prévision Économique – Académie des Sciences de Russie, (INP-RAN) Moscou (communication au Séminaire Franco-Russe des 27-29 juin 2022)

É evidente que se não se avançar hoje para uma paragem total das exportações de gás pela Rússia, a previsão desfavorável que haviam indicado os colegas do INP-RAN no fim do mês de Junho é ainda mais provável.

Para o petróleo, a dependência parece menor (30,3%) e o petróleo é na aparência mais facilmente substituível. Mas, por um lado, o "petróleo" como produto genérico não existe. Há petróleo bruto "ligeiro" e petróleo bruto "pesado". O segundo é interessante para a petroquímica ao passo que o primeiro é utilizado para os carburantes. Ora, os países que poderiam aumentar a sua produção, os países do Golfo ou a Venezuela, produzem essencialmente petróleo "pesado". Além do mais, não está provado que estes países queiram realmente aumentar a sua produção. No momento os observadores do mercado petrolífero são pelo menos céticos quanto à vontade dos países do grupo dito OPEP+ de aumentar significativamente a produção [3].

Finalmente, temos o carvão. Ora, o carvão (e o Coque) são importados em mais de 30% da Rússia. Aqui também se pode pensar que as fontes de substituição seriam fáceis. Mas as minas nos Estados Unidos, na Polónia, na Austrália, já trabalham em plena carga. As importações de carvão dos Estados Unidos equivaliam a 38% das importações provenientes da Rússia e as da Austrália a 30%. Isso mostra a magnitude dos aumentos de produção necessários e isto sem contar o afretamento de novos navios. Logo, aumentar a produção para substituir um produtor do porte da Rússia também tomará tempo, de 18 meses a dois anos, e será custoso.

Deve-se recordar que estes produtos energéticos também são matérias-primas industriais. Isso é verdadeiro para o gás natural, de que o ramo químico é muito consumidor, para o petróleo e também para o carvão que é necessário para a fabricação do aço. Portanto a questão da dependência dos países da UE não deve ser vista unicamente do ponto de vista da energia, mesmo se esta é um problema evidente, mas também do ponto de vista dos abastecimentos da indústria. Fala-se muito de possíveis cortes de corrente no inverno 2022-2023, mas tende-se a esquecer o impacto sobre a indústria.

Tabela 3: Energia importada: os 11 países mais expostos

País Importações de energia total em 2019
(TeraJ)
População em 2019
(milhões)
Importações por habitante
(MegaJ)
Bélgica 2 085 898,65 11,45 182
Países Baixos 2 381 348,44 17,30 138
Áustria 1 042 451,99 8,90 117
Alemanha 8 689 478,05 83,10 105
Espanha 4 210 107,03 47,10 89
Irlanda 432 328,647 4,95 87
Itália 5 128 479,94 59,80 86
Hungria 779 440,80 9,80 80
França 5 043 844,65 65,10 77
Grécia 808 911,04 10,70 76
Portugal 768 853,89 10,20 75
Fonte: Eurostat

Depois disso, a questão dos países mais expostos é complexa. O FMI debruçou-se igualmente sobre ela [4]

Se se considera o volume de energia importada como indicador da dimensão económica do país, está claro que os países mais expostos são a Alemanha, a Itália, a Espanha e a França. Vê-se então que este grau de exposição é também factor das fontes de energia. A Alemanha é claramente a mais exposta tendo em conta em simultâneo o volume de energia importada e também os tipos de energia. Para a França, a questão coloca-se mais essencialmente para os carburantes e menos para a eletricidade. Para a Itália, o problema parece aproximadamente da mesma ordem que a da França, mas há também uma dependência particular do gás.

Se se considerar agora a exposição por habitante (tabela 2) verifica-se que três países pequenos (Bélgica, Áustria e Países Baixos) estão muito expostos. De facto, a exposição não deve ter em conta apenas a energia mas, como tenho dito, usos industriais do petróleo e do gás. Muito claramente, aqui é a Alemanha e a Itália que estão mais em perigo.

Dependência do gás russo.

Na generalidade, vê-se que esta crise energética, que à partida foi provocada pelas sanções da UE contra a Rússia antes de esta última se decidir a instrumentalizar suas entregas de energia, é uma crise global. Ela afeta não só a produção de eletricidade e de calor, mas também a produção industrial devido ao uso do gás e do petróleo como matéria-prima industrial. Ela portanto afetará mais os países fortemente industrializados e tendo uma indústria química e metalúrgica importante.

2. Existe uma alternativa à dependência em relação à Rússia?

Existem a longo prazo alternativas críveis ao gás russo. Elas vão da importação de GNL de diversos produtores a substituições parciais do gás pela energia nuclear. Mas estas alternativas apenas sublinham a incoerência da política da UE: esta última pretende obter um resultado a curto prazo (a paragem "imediata" da intervenção russa) ao passo que a capacidade da UE de prescindir dos produtos energéticos russos não será estabelecida senão no longo prazo. De facto, parece mesmo que o cálculo que foi feito pelos diversos governos no fim do mês de fevereiro era que as sanções imporiam imediatamente um custo proibitivo à economia russa. Este cálculo era errado. Que a Rússia utilizasse a arma energética face às sanções tomadas pelos países da UE era uma evidência. O êrro de estratégia aqui foi ao mesmo tempo grosseiro e maciço.

Num prazo de 5 a 10, em contrapartida, não há praticamente contrangimento técnico a estratégias de substituição energética, salvo uma: o custo. Com efeito, o preço do m3 do GNL é superior entre 30% e 50% ao preço do gás obtido por gasodutos. Se a União Europeia conservar uma economia fortemente dependente do gás nos próximos vinte anos – o que é provável – e se ela substituir o gás russo (mas também o holandês que se esgota rapidamente) pelo do GNL, terá de enfrentar uma alta global do custo do gás que não deveria ser inferior a 25%, provavelmente mesmo mais.

Esta alta terá um impacto importante sobre a competitividade das indústrias europeias e tanto mais porque não é simplesmente o preço do gás que vai aumentar mas também o preço do petróleo e dos seus derivados. Enquanto a Rússia fornecerá hidrocarbonetos com descontos substanciais a países que ela considera como "amigos", ou seja, a China e a Índia.

É isto que permite compreender a lógica da escolha inicial do gás russo, particularmente em países como a Alemanha ou a Itália. Os dirigentes sabiam perfeitamente que construíam uma dependência à Rússia ao basearem seus sistema energéticos em gasodutos provenientes daquele país. Mas eles fizeram a escolha de obter uma energia barata para favorecer a competitividade internacional das suas economias. A incoerência não reside nesta escolha, mas no facto de não ter construído uma relação estável de amizade com a Rússia e de não terem desminado os conflitos potenciais com este país, quer se trate das relações entre a UE e os países da ex-URSS ou quer se trate da ampliação da NATO. O êrro estratégico deve ser procurado nas políticas da UE em relação à Ucrânia no fim dos anos 2010. Entrar em conflito com a Rússia sobre a questão da Ucrânia não tinha então qualquer sentido. O apoio concedido pela UE e certos países desta organização ao movimento dito "do Maïdan" foi um êrro trágico

3. A próxima crise énergética

Portanto é muito provável que a situação continuará a degradar-se entre a UE e a Rússia e que as exportações russas de produtos energéticos continuarão a reduzir-se. Mas será isto suportável? A hipótese "desfavorável" retida pelos colegas do INP-RAN para o gás, e que mencionei na tabela 2, seria uma catástrofe para vários países e, em particular, para a Alemanha e a Itália. E o gás não é a única coisa em causa. O petróleo, os produtos petrolíferos – como o gasóleo, necessário ao transporte rodoviário e ao aquecimento – estão em causa. Para além dos protestos de unidade e de adesão às regras comuns da UE, é preciso ver as coisas de frente.

Mesmo com uma socialização das diversas reservas de energias entre os países da UE, será preciso saber rapidamente assim que chegar o inverno que consumidores ou produtores suportarão o choque de uma restrição da oferta de energia que não é imediatamente substituível. Se se decidir ajudar a indústria, ou seja, os produtores, os cortes afetarão gravemente a população e correrão o risco de provocar fortes movimentos sociais. Se se decidir ajudar os consumidores, certos ramos serão incapazes de funcionar, se não em regime reduzido, no próximo inverno. Isto terá consequências económicas importantes, provocará uma baixa da produção e, consequentemente, os salários baixarão o que não será bem tolerado por uma parte da população – sobretudo em período de inflação. Naturalmente, os Estados poderão ajudar os mais pobres, o que já é recomendado pelo FMI [5]. Pois a travagem – ou a quase travagem – das entregas pela Rússia poderia, se se acreditar num estudo do FMI, custar às famílias 7% do consumo [6] e isto é obtido na base de cenários de preços datados de maio último [7], que podem se revelar demasiado otimistas...

Globalmente, o impacto económico de uma interrupção das entregas russas de gás, de petróleo e de outros produtos petrolíferos, assim como de carvão, será maior.

O FMI acaba de publicar um estudo sobre a dependências dos países da UE em relação ao gás russo. Este estudo é limitado pois baseia-se em 2020 e leva em conta APENAS a energia (e não os usos industriais do gás)[8]. Entretanto, este estudo mostra quais são os países mais dependentes e sublinha que a vunerabilidade máxima se situa a Leste de uma linha Dinamarca/ Alemanha/ Áustria/ Itália. Os cálculos de impacto sobre o PIB foram feitos sob duas hipóteses: uma de perfeita solidariedade entre países da UE e outra fragmentação dos mercados da Energia. Constata-se que nesta hipótese a baixa do PIB poderia atingir -5% para a Itália; -2,8% para a Alemanha; -2,5% para a Áustria e -1,3% para a França.

Estes números são na realidade bastante "otimistas" e provavelmente não refletem a extensão dos danos causado às economias da UE por uma interrupção das entregas de produtos energéticos pela Rússia. Eles não integram os efeitos de "segundo turno" induzidos pela baixa de crescimento dos vizinhos (se o PIB dos vossos vizinhos com os quais comercia baixar, o vosso PIB baixará também) e ignora os usos industriais (além da energia) do gás. Ora, é preciso recordar que o gás, além de ser uma fonte de energia é também uma matéria-prima industrial importante para a química e a produção de fertilizantes. Um estudo mostra que isto representa pelo menos 25% da sua utilização. Em caso de travagem das entregas ou de "forte degradação" o impacto sobre o PIB poderia ser bem mais forte do que o FMI estimou. A Alemanha poderia então experimentar uma queda de -3% a -4% do seu PIB.

Portanto está claro que é o conjunto dos países da União Europeia que atualmente está ameaçado de uma forte recessão no horizonte do inverno 2022-2023, recessão que poderia durar todo o ano de 2023 e sem dúvida ir mais além.

4. O êrro de estratégia quanto às sanções como instrumeto para "dissuadir" a Rússia de prosseguir a guerra

As sanções tomadas pela UE, que são muitas vezes mais duras que aquelas tomadas pelos Estados Unidos, não podem ter êxito por uma simples razão: a eficácia das sanções económicas é muito fraca historicamente

Tabela 4: Êxitos e fracassos das sanções económicas internacionais

Objetivo

1945-1969 1970-1989 1990-2000
Êxito Fracasso Êxito Fracasso Êxito Fracasso
Capacidade modif. pol. país 5 4 7 10 8 7
Mudança regime + democratisação 7 6 9 22 9 23
Travagem operações militares 2 2 0 6 0 3
Modif. pol. militar (sem conflito) 0 6 4 10 2 4
Outra mudança 2 13 3 4 5 5
Total
Todos os casos 16 31 23 52 24 42
Estados Unidos implicados 14 14 13 41 17 33
Sanções unilaterais dos EUA 10 6 6 33 2 9
Rácio fracasso/êxito global 1,94 2,26 1,75
Rácio fracasso/êxito -> conflitos ou pol. militares 4,00 4,00 3,50
Rácio fracasso/êxito -> sanções unilaterais dos EUA 0,60 5,50 4,50
Fonte: Hufbauer G.C., Schott J.J., Eliott K.A., Oegg B., Economic sanctions reconsidered , Washington DC, The Peterson Institute For International Economics, 3rd ed., 2007
Table 5.1., p. 127

Entre 1945 e 2000 tivemos 13 casos de sanções tomadas para travar operações militares e somente dois de êxito, ou seja, um rácio fracasso/êxito de 5,5. Além disso, a desproporção das forças entre os países que tomavam as sanções os "alvos" destas sanções era enorme. Ora, a Rússia, que beneficia de um apoio implícito ou explícito da China e da Índia, está numa posição bem mais favorável que os 13 "alvos" das sanções.

Além disso, a própria relevância do uso das sanções para "dissuadir" um país de recorrer à força armada é problemática[9]. O raciocínio supõe que o país agressor seria receptivo a uma lógica "custo-benefício" económico. Ora, isto é duvidoso[10].

De facto, a eficácia das sanções em matéria de política estrangeira foi notavelmente estável no decorrer do século XX, a taxa média de êxito em cada um dos três sub-períodos após a Segunda Guerra Mundial sendo aproximadamente a mesma que aquela observada para o conjunto do período. A experiência americana, no entanto, deu resultados muito mais dispersos, em particular quando as sanções foram empregadas unilateralmente. Um facto deve ser no entanto levado em conta. A proliferação das sanções económicas no começo dos anos 1990 provocou reações negativas consideráveis, não só nos Estados Unidos mas também nas Nações Unidas e entre os parceiros comerciais dos Estados Unidos[11]. Além disso, a experiência do Iraque, da Jugoslávia, do Haiti e de outros criou uma "fadiga das sanções" entre numerosos membros da ONU.

Isto não quer dizer que fosse precisa aceitar a chamada "operação militar especial" de Moscovo, mas a ideia de que se pudesse influenciar o seu curso, e mesmo provocar a sua travagem, por sanções económicas era ilusória desde o princípio.

É preciso portanto que os países da União Europeia encontrem uma saída para a situação atual antes que impacto do jogo entre sanções e contra-sanções submeta seus sistemas políticos a tensões insustentáveis e provoque uma crise maior e irremediável da União Europeia.

5. Que fazer?

Sempre se pode dizer que as populações ocidentais atravessaram provas piores do que esta na sua história. Isto é verdadeiro, mas na realidade inoperante. Esquece-se de dizer que elas então estavam em guerra. Ora, nenhum governo de um país da UE tomará a responsabilidade de se declarar "em guerra" contra a Rússia pois, se existe uma simpatia formal pela Ucrânia, vê-se regularmente os sintomas de uma "fadiga" da ajuda e da compaixão em relação aos ucranianos. Esta "fadiga" da assistência não poderá senão agravar-se no fim das férias quando os efeitos negativos da política das sanções contra a Rússia se farão sentir e quando, ao mesmo tempo, as opiniões públicas tomarão consciência de que o governo ucraniano não é certamente este modelo de virtudes que nos descreve a propaganda ocidental.

Neste contexto, não se pode excluir que certos governos recusem as medidas de socialização das reservas de energia e apliquem uma política de cada um por si. Naturalmente, países como a Alemanha e a Itália, mas também a Bélgica e a Áustria, serão os mais afetados por esta ruptura de facto da solidariedade europeia. Uma segunda etapa – e essa já começou com a Hungria, mas a viagem de G. Schroeder a Moscovo no fim do mês de Julho de 2022 poderia indicar que a Alemanha também está implicada – seria então que certos governos se decidissem a negociar, quer direta ou indiretamente, com a Rússia para por fim às sanções e contra-sanções.

Se se deve chegar a isso, mais valeria que esta negociação fosse conduzida por uma aliança de países, ou mesmo sob a cobertura da UE, a fim de evitar um estilhaçamento total da UE e uma corrida ao "cada um por si".

Notas
[1] Farcau B.W., The Chaco War. Bolivia and Paraguay 1932-1935, Westport Connecticut and London, Praeger, 1996.
[2] Baer, G. W., The Coming of the Italo-Ethiopian War, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1967. Voir aussi, de Juniac G., Le dernier Roi des Rois. L’Éthiopie de Haïlé Sélassié, Paris, L’Harmattan, 1994.
[3] https://worldoil.com/news/2022/8/2/oil-watchers-skeptical-opec-will-heed-biden-s-call-for-oil/
[4] https://blogs.imf.org/2022/07/19/how-a-russian-natural-gas-cutoff-could-weigh-on-europes-economies/
[5] https://blogs.imf.org/2022/08/03/how-europe-can-protect-the-poor-from-surging-energy-prices/
[6] Ar, A., N. Arregui, S. Black, O. Celasun, D. Iakova, A. Mineshima, V. Mylonas, I. Parry, I. Teodoru, and K. Zhunussova, “Surging Energy Prices in Europe in the Aftermath of the War: How to Support the Vulnerable and Speed up the Transition Away from Fossil Fuels”, Working Paper WP 22/152, Fonds Monétaire International, Washington DC., juillet 2022.
[7] Idem, p. 13.
[8] https://blogs.imf.org/2022/07/19/how-a-russian-natural-gas-cutoff-could-weigh-on-europes-economies/
[9] Hufbauer, G. C., Schott J.J., and Elliott. K.A. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Washington: Institute for International Economics. 1985
[10] George A.L., and Simons W.E., The Limits of Coercive Diplomacy. Boulder, CO: Westview Press. 1994
[11] Drezner, D. W., The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and International Relations, Cambridge Studies in International Relations n°65, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

11/Agosto/2022

[*] Economista. Ver obras publicadas.

O original encontra-se em www.les-crises.fr/faute-strategique-europeenne-sanctions-energie-jacques-sapir-russeurope-en-exil/

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25/Ago/22