Autonomia legal para o Banco Central:
uma tragédia anunciada

1. Em economia, três idéias marcaram o discurso do governo Lula ao longo de 2003: (a) a adoção de uma política econômica continuísta, no início da nova gestão, decorria da existência de uma situação de descontrole conjuntural, logo apelidada de “herança maldita”; (b) essa política, meramente tática, prepararia as condições para uma virada posterior na direção das mudanças coerentes com a história do PT e reclamadas pela população brasileira; (c) passado um ano de governo, comemora-se agora o êxito das escolhas feitas: o descontrole teria dado lugar a uma fase de tranqüilidade que antecede a retomada do crescimento em 2004.

Infelizmente, são falsas todas essas linhas de argumentação, e a virada, que agora se anuncia, aponta para um aprofundamento do modelo neoliberal, com o anúncio de uma medida de que trataremos em detalhes na análise deste mês: a concessão de autonomia legal ao Banco Central.

Vamos por partes, começando pela “herança maldita”, uma expressão misteriosa, cheia de metafísica, que se difundiu entre militantes e simpatizantes do PT muito mais por produzir conforto psicológico do que por esclarecer os processos reais.

2. Apesar de todas as inconsistências e fragilidades da economia brasileira – denunciadas há muitos anos pela oposição –, em dezembro de 2002, quando Lula se preparava para assumir, não havia nenhum descontrole macroeconômico, nem do ponto de vista das contas externas nem da trajetória prevista para a inflação, os dois indicadores mais sensíveis e mais citados pelos que sustentam essa idéia. Leda Paulani, da Universidade de São Paulo, demonstrou isso, com simplicidade e competência, no artigo “Brasil delivery” publicado no livro A economia política da mudança , organizado por João Antônio de Paula (Belo Horizonte, Editora Autêntica, 2003). Vale a pena revisitar seus argumentos.

Quanto ao risco de inadimplência externa, Paulani mostrou que “em dezembro de 2002 [último mês do governo de Fernando Henrique], do ponto de vista das condições necessárias para honrar os compromissos externos, a situação estava equacionada. (...) A balança comercial vinha apresentando resultados absolutamente impressionantes, superando em cerca de 50% as previsões feitas pelo próprio governo. Do ponto de vista da performance futura das contas externas, em dezembro de 2002 as expectativas eram muito melhores do que as existentes, por exemplo, um ano antes. (...) Considerando conjuntamente, de um lado, o comportamento do nível de reservas e, de outro, as boas perspectivas da balança comercial já claramente perceptíveis no final de 2002, e considerando-se além disso que já havia sido assinado o acordo com o FMI, o que permitiria enfrentar qualquer tempestade inesperada, fica muito pouco plausível a versão oficial de que as drásticas medidas monetárias e fiscais tomadas no início da gestão Lula teriam sido necessárias porque o Brasil 'estava quebrado'.”

No front das contas externas, em vez de uma herança maldita, Lula na verdade recebeu um dote, nas palavras de João Sayad, pois o ajuste da taxa de câmbio e o salto no saldo comercial foram feitos ainda na gestão de Fernando Henrique.

Na seqüência de seu artigo, Leda Paulani também desmontou a argumentação governista sobre o risco de descontrole inflacionário: “Como defender tão implausível diagnóstico [o de que havia pressões inflacionárias por excesso de demanda] com a economia estagnada e o desemprego batendo recordes atrás de recordes? De onde poderia estar vindo tamanha pressão por reajustes de preços [em dezembro de 2002], de modo a comprometer a estabilidade monetária do país? (...) Não existia nenhum indicador de que o processo inflacionário estivesse fora de controle. Evidentemente a elevação súbita [em meados de 2002] de um dos preços mais importantes da economia [a taxa de câmbio] teria conseqüências do ponto de vista do comportamento dos índices de preço, mas era perfeitamente possível saber a extensão do estrago. Ele estava limitado a uma reconfiguração da estrutura de preços relativos. (...) Não existia, por absoluta falta de oxigênio na economia, nenhuma possibilidade de essa reconfiguração de preços transmutar-se num descontrole monetário e/ou desencadear mecanismos informais de indexação que ressuscitassem a inflação inercial. (...) O IPCA do IBGE, por exemplo, que chega a apresentar um crescimento de 3,02% em novembro de 2002, cai para 2,1% em dezembro desse ano e 2,2% em janeiro de 2003, reduzindo-se sustentadamente a partir de então para atingir 0,22% em maio.”

Assim, Paulani mostra que o repique inflacionário, causado pela desvalorização cambial, já estava perdendo força em dezembro de 2002. Lula assumiu o governo com uma inflação ainda baixa e em queda.

3. Avaliemos agora a segunda idéia do raciocínio governista, a de que o “descontrole” em fins de 2002 deu lugar à “tranqüilidade” em fins de 2003. Selecionamos um amplo conjunto de indicadores relevantes, de modo a comparar a situação brasileira nesses dois momentos. Vamos a eles.

(a) Taxa de inflação em doze meses (IPCA): dezembro de 2002, 12,5%; dezembro de 2003, 9,5%.
(b) Taxa de crescimento do PIB em doze meses: dezembro de 2002, 1,5%; dezembro de 2003, 0,1% (estimado).
(c) Taxa de juros (Selic): dezembro de 2002, 22,8%; dezembro de 2003, 16,3%.
(d) Taxa de desemprego aberto (IBGE): dezembro de 2002, 10,5%; dezembro de 2003, 12,8%.
(e) Renda média dos trabalhadores: dezembro de 2002, R$ 940,00; dezembro de 2003, R$ 820,00 (queda de cerca de 15%).
(f) Juros pagos pelo setor público como proporção do PIB: ano de 2002, 8,09%; ano de 2003, 9,77%.
(g) Déficit nominal do setor público como proporção do PIB: ano de 2002, 3,08%; ano de 2003, 4,71%.
(h) Dívida líquida do setor público: dezembro de 2002, R$ 881,1 mil milhões; novembro de 2003, R$ 905,3 mil milhões.
(i) Relação dívida / PIB: dezembro de 2002, 56,5%; dezembro de 2003, 57,2%.
(j) Saldo comercial: dezembro de 2002, US$ 13,4 mil milhões; dezembro de 2003, US$ 24,0 mil milhões.
(l) Conta corrente do balanço de pagamentos (resultado em doze meses como percentual do PIB): dezembro de 2002, - 1,7%; dezembro de 2003, + 0,4%.
(m) Reservas internacionais líquidas: dezembro de 2002, US$ 16,4 mil milhões; dezembro de 2003, US$ 17,3 mil milhões.
(n) Avaliação de risco-país (J.P. Morgan): dezembro de 2002, 1.446 pontos; dezembro de 2003, 468 pontos.

Os número falam por si. Alguns indicadores melhoram (principalmente aqueles mais relevantes para as operações do capital financeiro), outros pioram (principalmente aqueles que mostram a situação da economia real e as condições de vida da população), no contexto de uma situação qualitativamente semelhante. A maior parte das variações ocorre na margem. Aparecem variações positivas significativas apenas no saldo comercial e na avaliação de risco-país. No primeiro caso, deve-se levar em conta que o saldo realizado em 2003 foi em larga medida preparado em 2002, pois os contratos e as decisões de produzir antecedem em pelo menos seis a nove meses o embarque; além disso, parte desse saldo decorre da profunda recessão causada pelo governo Lula em 2003 (crescimento de 0,1% do PIB), que empurrou para fora parte da produção nacional, sem mercado no próprio país, e inibiu as importações.

Quanto à espetacular queda do risco Brasil, amplamente divulgada pelos meios de comunicação, ela foi obtida em um contexto internacional de queda generalizada das avaliações de risco em todos os países por causa do excesso de liquidez no mercado financeiro internacional. Nada teve a ver com uma situação específica daqui. A posição relativa do Brasil no ranking das aplicações de risco permaneceu praticamente inalterada: passamos da quarta para a quinta posição entre os países considerados mais arriscados (ultrapassamos apenas a Nigéria). É bom lembrar, aliás, que esse indicador mede apenas o grau de confiança do sistema financeiro internacional na vontade e na capacidade de um país pagar suas dívidas. Nada tem a ver com o bem-estar, presente ou futuro, da população do próprio país.

4. Os indicadores mostram que não havia descontrole macroeconômico no final de 2002 e não há tranqüilidade no final de 2003. Estamos na mesma pasmaceira. Por que, então, autoridades, analistas e meios de comunicação projetam uma situação qualitativamente nova para 2004, com uma retomada sustentada do crescimento? Além de compreensíveis necessidades de marketing, diante de uma sociedade que começa a cansar-se, não vemos nenhuma razão. É certo que depois de um período de baixo desempenho acumula-se capacidade ociosa e torna-se fácil obter algum crescimento na margem, mesmo sem investimentos novos significativos. Prossegue-se assim a trajetória que os economistas chamam de stop and go , que admite soluços de crescimento mas conduz a resultados medíocres no médio e longo prazos. Sob esse ponto de vista, 2004 pode de fato apresentar alguma melhora, até mesmo por efeito estatístico, pois a base de comparação (o ano de 2003) será especialmente deprimida. Três fatores, porém, pesam em sentido contrário.

O primeiro: em 2003, com a contração dos investimentos do governo e a queda na renda das famílias, o crescimento das exportações foi o principal componente de demanda autônoma na economia brasileira, permitindo manter o crescimento do PIB em torno de zero em um contexto de forte contração da produção voltada para o mercado interno. Não se espera a repetição das mesmas taxas de crescimento das exportações em 2004, admitindo-se, ao contrário, uma queda no saldo comercial.

O segundo: a pequena recuperação observada no final de 2003 deveu-se, em parte, à recomposição de mecanismos de crédito ao consumo privado, pela entrada em vigor de medidas de incentivo a setores específicos (como eletrodomésticos e automóveis), a facilitação do refinanciamento de dívidas e o crédito amparado em desconto em folha, todos claramente de fôlego curto, insuficientes para produzir uma retomada sustentada da demanda.

O terceiro fator negativo a ser ponderado é o reconhecimento, por parte do PT, de que a política econômica adotada em 2003 não era de fato uma esperteza tática, destinada a driblar dificuldades herdadas. Ao contrário. Tanto as declarações das autoridades econômicas como as ações objetivas afirmam a continuidade. Assim, a economia brasileira permanecerá em 2004 convivendo com o viés fortemente contracionista, expresso por exemplo na manutenção de elevadíssimos superávits primários e na aprovação de um Orçamento da União – o primeiro elaborado pela equipe de Lula – ainda mais apertado que o anterior. Os gastos com juros e amortizações da dívida pública federal custarão ao Tesouro R$ 182 mil milhões em 2004, engolindo 29,5% do Orçamento. Separadas as transferências obrigatórias a estados e municípios, a reserva de contingência e os recursos destinados ao superávit primário (cujo piso foi aumentado de R$ 65 mil milhões para R$ 71,5 mil milhões), sobram R$ 230 mil milhões para gastos em custeio e investimento, contra R$ 250 mil milhões no Orçamento anterior.

A desproporção dos gastos com serviços de dívidas, em relação aos demais gastos do Estado, é muito chocante. Um mês de juros e amortizações corresponde ao dispêndio anual com atenção hospitalar e ambulatorial no âmbito de todo o Sistema Único de Saúde. Dez dias correspondem a todos os recursos alocados no Programa Bolsa Família, que unificou as ações sociais do governo. Uma semana supera os gastos anuais previstos com o Programa Brasil Escolarizado. Um dia cobre com sobras todo o gasto previsto para a construção de habitações populares. Uma hora supera a dotação anual para conservação de monumentos históricos. Finalmente, um minuto de juros e amortização das dívidas corresponde à alocação anual – sim, anual – de recursos com a política de direitos humanos. É assim o primeiro Orçamento preparado pelo governo do PT.

5. Entre as diversas manifestações de que a adesão do PT ao neoliberalismo é doutrinária, e não circunstancial, destaca-se a promessa de que o governo encaminhará em 2004 ao Congresso o projeto que prevê a concessão de autonomia legal ao Banco Central (BC). Em carta ao FMI, datada de 21 de novembro de 2003, o ministro Antônio Palocci afirma que “o governo continua empenhado em que seja aprovada uma lei para dar autonomia ao Banco Central, assim que haja espaço na agenda do Congresso”.

Esta é a mais importante reivindicação estratégica do setor financeiro, e não foi aceita nem mesmo pelos dois Fernandos – o Collor e o Henrique – responsáveis pela implantação do neoliberalismo no Brasil. Se levada adiante por Lula, será o ápice da operação-desmonte do Estado nacional, abrindo uma situação política qualitativamente nova no país, pois dificilmente se pode imaginar que a necessária retomada de controle sobre o BC possa ser feita fora de um contexto de ruptura institucional.

A gravidade do passo que o governo atual pretende dar fez com que o autor deste texto [César Benjamin] publicasse um artigo sobre o tema antes mesmo da posse do presidente Lula, quando surgiram as primeiras notícias sobre essa possível concessão ( Tomara que dê tudo certo , em Caros Amigos de novembro de 2002). Vale a pena revisitar alguns trechos desse artigo, mesmo um pouco longos, para em seguida retomar outros aspectos da questão, tal como está colocada hoje.

6. O artigo, resumidamente, dizia o seguinte: “Passada a ressaca das comemorações, faço aos dirigentes do PT um apelo para que não cometam um erro fatal. Refiro-me às notícias de que eles concordariam, ou até mesmo patrocinariam, uma alteração constitucional que abriria caminho para uma regulamentação parcial e casuística do artigo 192 da Constituição. O objetivo explícito dessa manobra seria permitir a edição de uma lei complementar que concederia autonomia legal ao Banco Central. A crer no que sai na imprensa, dirigentes do peso de José Dirceu, Guido Mantega e Antônio Palocci vêm se posicionando a favor da medida, considerada por este último como 'uma sinalização importante para o mercado [financeiro] da seriedade com que o PT pretende conduzir a economia'.

“Entre todos os erros que podem vir a ser cometidos nessa fase de transição, este é, de longe, o mais importante, por seu alcance e por seu caráter irreversível. Precisa ser evitado, nem que seja por simples prudência, para ampliar o debate e amadurecer melhor a questão. Conceder autonomia legal ao Banco Central de forma açodada, em vez de seriedade, será uma demonstração de incompetência e fraqueza.

“A linha de argumentação dos que defendem essa medida é a seguinte: o Banco Central deve trabalhar com metas de inflação definidas com participação do governo, mas suas decisões operacionais devem ser preservadas de qualquer interferência política indevida; por isso, seus dirigentes passariam a receber um mandato de quatro anos, sancionado pelo Senado, tornando-se independentes do próprio presidente da República. O argumento, à primeira vista, é apenas simplório. Pois poderia ser usado para defender autonomia legal para todos os órgãos governamentais. Afinal, qual deles não deve ter metas? Qual não deve ser preservado de interferências indevidas? A educação, a saúde, a previdência, o Incra, o BNDES, as empresas de energia e as demais – em qual desses setores a politicagem deve ser tolerada? Em nenhum, é claro. Logo, a mesma lógica deveria conduzir à proposta de que, depois de definidas as metas setoriais, todos os ministérios, órgãos e empresas públicas fossem declarados entes autônomos, por força de lei, restando ao presidente recolher-se a uma casa de praia, para não mais interferir na racionalidade (supostamente) técnica que a partir de então presidiria as decisões dos gestores...

“Isso não é sério. Por trás do caráter aparentemente simplório da proposta, nela só há esperteza. É o Banco Central quem estabelece as regras de operação do sistema financeiro, gerencia as dívidas interna e externa, cuida das reservas internacionais, fixa a taxa de juros, conduz a política de câmbio, permite a remessa de recursos para o exterior e emite (ou deixa de emitir) dinheiro, entre outras atribuições. Tudo isso define quais serão as taxas de crescimento esperado da economia, o nível do emprego, o montante dos gastos públicos e o volume de crédito disponível para o setor produtivo real. Ou seja, o Banco Central executa o 'núcleo duro' da política econômica. Talvez por isso, todos os presidentes brasileiros, incluindo Fernando Henrique, recusaram-se a aceitar esse tipo de autonomia que agora se pretende estabelecer.

“O PT tem todas as condições – legais, políticas e morais – para não ceder. Não custa lembrar que foi a bancada federal do PT quem tentou regulamentar o artigo 192, apresentando na época adequada um bom projeto de lei que, entre outras coisas, pretendia submeter as decisões do Banco Central (considerado independente demais!) a uma avaliação periódica por parte de instâncias representativas da sociedade. Exatamente o oposto do que se defende agora. O projeto está parado na Câmara há onze anos, barrado pela maioria conservadora. Por que aceitar que se faça agora, em sentido oposto à posição histórica do PT, uma regulamentação que os conservadores vêm se recusando a fazer há catorze anos, desde a promulgação da Constituição de 1988?

“O que está em jogo não é pouco. Em primeiro lugar, como disse acima, está a capacidade controlar a operação do sistema financeiro. Bancos são empresas especiais, que por definição não podem honrar seus compromissos em nenhum momento específico. Pois, em uma ponta, recebem depósitos que, em tese, seus clientes podem sacar a qualquer momento; na outra ponta, usam esses depósitos para conceder créditos, que só podem ser cobrados depois de cumpridos os prazos contratuais. Assim, os bancos estão sempre em desequilíbrio. Interessa à sociedade que eles corram esse risco, pois as operações de crédito são essenciais ao desenvolvimento econômico. Por outro lado, também interessa à sociedade que eles sejam empreendimentos seguros, pois uma crise bancária sempre é muito grave. Para compensar o risco inerente à sua atividade e garantir solidez ao sistema, os bancos – ao contrário das empresas comuns – podem recorrer a um emprestador de última instância, que lhes dá cobertura. É o Banco Central, a quem, como vimos, a sociedade concede a especialíssima prerrogativa de fabricar dinheiro.

“Ora, se o Banco Central (um órgão público) tem a obrigação de garantir a solvência do sistema bancário privado, usando para isso a faculdade de emitir a moeda nacional, é claro que ele precisa deter poderosos mecanismos de acompanhamento e controle de todo o sistema. Por isso, também desse ponto de vista os bancos não são empresas comuns. Estão sujeitos a regras muito mais estritas que aquelas vigentes para os demais setores da economia. No Brasil e em outros países, os bancos centrais dispõem de instrumentos bastante fortes de regulação do sistema financeiro, que aqui vêm sendo subutilizados. É por isso, por exemplo, que os bancos especulam abertamente contra a moeda nacional, com toda impunidade, e ganham mil milhões. Aceitar a autonomia legal do Banco Central, nas condições atuais, é radicalizar essa situação. É legalizar a criação, para os bancos, de uma espécie de 'território liberado', que o governo brasileiro desistiu de submeter às suas próprias decisões. Em situação de crise – situação mais do que provável –, o presidente da República estará legalmente privado de poderes para intervir, alterando a política monetária e cambial, se assim achar necessário.

“A luta pelo controle do Banco Central é a mais importante arena atual do debate sobre a mudança do modelo econômico. (...) O novo governo precisa libertar-se das camisas-de-força, e não criar novas. Em vez de tornar-se autônomo, o Banco Central precisará trabalhar de forma intimamente articulada com o Tesouro Nacional, ambos perseguindo metas combinadas não só para a inflação e o câmbio, mas também para o emprego, a plena utilização da capacidade produtiva do país e o volume de crédito ofertado à economia real. Essa ação articulada deve assegurar que a economia seja irrigada com os fluxos monetários e financeiros necessários para conduzi-la, com relativa estabilidade de preços, a uma posição cada vez mais próxima do pleno emprego, ou seja, ao nível em que a produção efetivamente realizada coincida com o uso do potencial produtivo existente. (...) Se a operação montada para promover a autonomia legal do Banco Central se completar, estará eliminada a possibilidade de mudar o modelo nessa direção, ou em outra qualquer, igualmente progressista. Neste caso, o governo Lula não se constituirá plenamente. Todo o esforço para viabilizá-lo política e eleitoralmente culminará em uma espécie de Batalha de Itararé – a grande batalha da história do Brasil, que não chegou a ocorrer. Esperemos que Lula não aceite ser o presidente que foi, sem ter sido. Tomara que tudo dê certo.”

7. A evolução dos fatos, desde a publicação desse artigo, é preocupante. Já no poder o PT alterou a redação do artigo 192 da Constituição, de modo a tornar possível o envio do projeto de lei de autonomia para o Banco Central. Logo depois, em carta datada de 28 de maio, o ministro Antônio Palocci prestava contas ao Fundo Monetário Internacional (FMI): “A emenda constitucional que facilita a regulamentação do sistema financeiro – um passo para a formalização da autonomia do Banco Central – já foi aprovada” (ver www.fazenda.gov.br ). No fim de 2003, como vimos, concluída a tramitação legislativa das reformas previdenciária e tributária, o ministro anunciou o segundo passo, com tramitação da nova lei para o BC sendo prevista para 2004. Em seguida, seria empossada uma diretoria autônoma no BC, com mandatos fixos de quatro anos, não coincidentes com os mandatos dos presidentes da República. Como sempre, essa operação recebeu um rótulo pomposo, cuidadosamente escolhido para impedir o debate: Lei de Responsabilidade Monetária. A mensagem é clara: só os irresponsáveis podem se opor a uma lei com este nome.

8. A irresponsabilidade do governo do PT nas suas relações com o Banco Central vem de longe. Começa na nomeação de Henrique Meirelles para a presidência da instituição. Anunciada por Lula em Washington ainda em 2002, no fim de uma reunião com representantes do governo norte-americano, a decisão foi justificada pela necessidade de manter a credibilidade do Brasil junto ao sistema financeiro internacional. Meirelles, como se sabe, era presidente mundial do Banco de Boston (EUA), e ao assumir seu novo cargo em Brasília continuou a receber – recebe até hoje – 750 mil dólares anuais de seus empregadores norte-americanos, que não por acaso mantêm em carteira o segundo maior estoque de títulos da dívida externa brasileira (o primeiro está sob controle do Citibank). Quando Meirelles assumiu o seu novo cargo, os títulos brasileiros valiam menos da metade de seu valor de face. Um ano depois, graças à sua atuação no BC, o valor desses títulos mais do que dobrou, propiciando ganhos extraordinários para os seus detentores, entre os quais, como vimos, destaca-se o Banco de Boston, que paga o salário do próprio Meirelles. Não há no mundo nenhum caso em que o presidente do Banco Central de um país é assalariado de um banco privado estrangeiro e leva adiante, sem grandes contestações, uma política que resulta na valorização dos ativos desse banco que o remunera. Em países sérios, isso seria impensável. Derrubaria governos e levaria gente importante à cadeia. No Brasil, em outras épocas, o PT pediria uma CPI. Mas, no governo, em busca de credibilidade, o PT preferiu aceitar reduzir o Brasil à condição de uma república de bananas.

É a este presidente de Banco Central e à sua equipe – notoriamente ligada, pela sua trajetória profissional, aos interesses do sistema financeiro – que agora se quer garantir mandato fixo, tornando o BC um poder autônomo, desvinculado do poder político na Nação. A justificativa para isso, dada pelo ministro Guido Mantega em entrevista à revista Teoria e Debate (número 53, março-maio de 2003), é quase surrealista: “Havendo autonomia há uma perda de comando, uma diminuição do grau de ingerência do Executivo sobre o Banco Central e, portanto, sobre a política monetária. A vantagem é que ela dá ao mercado [financeiro] uma garantia de que a inflação tende a ser mais baixa, pois não poderá acontecer uma situação de o presidente da República pegar o telefone, ligar para o Banco Central e dizer 'eu tenho eleição no ano que vem, abaixa aí as taxas de juros; não importa que tenha mais inflação; eu quero crescimento já, quero aumento de emprego'.”

Se Guido Mantega não existisse seria preciso inventá-lo. Pois, como sempre, sua fala ingênua explicita a questão-chave que outros preferem dissimular: o Brasil pode ou não pode autogovernar-se? As potências coloniais – ontem organizadas em impérios formais, hoje em torno do sistema financeiro internacional – sempre negaram esse direito aos povos do Terceiro Mundo. É o que também nos diz agora o ministro do PT. Ele aceita alegremente a representação ideológica de um hipotético presidente do Brasil construído à imagem e semelhança dos piores estereótipos colonialistas: irresponsável, aventureiro, bufão – quem sabe mulato (ou nordestino), com certeza monoglota –, que faz bobagens por telefone, numa republiqueta situada abaixo do Equador, sem instituições, procedimentos e regras. Na outra face dessa representação está implícita a imagem de um banqueiro asséptico, responsável, racional – certamente limpinho, branco e bem falante do inglês –, que justamente por isso precisa isolar-se das irracionalidades dessa gente tropical que o cerca. Não passa pela cabeça do nosso ministro que o contrário possa ocorrer: o presidente do Brasil pode ser um patriota, politicamente responsável perante a Nação, com sua ação sujeita às regras institucionais da democracia; o banqueiro, politicamente irresponsável, pode ter outros interesses a defender.

Ao dizer essas bobagens, Guido Mantega se posiciona à direita do ultra-conservador Milton Friedman. Em Capitalismo e liberdade (Nova Cultural, 1985, p. 53-54), ele diz o seguinte: “O Banco Central Independente (BCI) é um mau sistema para os que acreditam na liberdade justamente porque dá a poucos homens um poder tão grande sem que seja exercido sobre eles nenhum controle efetivo por parte do corpo político. Este é um argumento-chave, de natureza política, contra um BCI. Mas é também um mau sistema, mesmo para os que põem a segurança acima da liberdade. Erros não podem ser evitados em sistemas que dispensam a responsabilidade mas dão amplos poderes a um pequeno grupo de homens, tornando as ações políticas altamente dependentes de acidentes de personalidade. Este é um argumento-chave, de natureza técnica, contra a existência de um BCI.”

9. Qualquer um pode entender o que está em jogo: dada autonomia ao BC, os governantes brasileiros, eleitos pelo voto direto de milhões de pessoas, deixam de comandar a mais importante instituição formuladora e executora da política econômica no país. “Os governos ficarão condicionados a implementar suas políticas econômicas de forma a atingir os resultados macroeconômicos desejados pelos mercados financeiros”, diz Eduardo Maldonado Filho, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. A questão central diz respeito, portanto, ao equilíbrio de poderes no interior da sociedade brasileira. Banco Central autônomo representa mais poder para o sistema financeiro e menos poder para o Estado nacional visto como um todo. Representa menos, muito menos, democracia. Ao contrário de Mantega, nós queremos exatamente que os presidentes da República possam ouvir as demandas do povo por emprego e as demandas da Nação por desenvolvimento, e tenham instrumentos de política econômica capazes de responder a elas.

Na defesa da proposta há os argumentos risíveis e os mais sofisticados. Alguns ressaltam, por exemplo, que falam em “autonomia” e não em “independência”, pois o governo definiria a meta de inflação a ser perseguida em cada período (um simples número), outorgando ao BC liberdade para persegui-la. Evitaria assim a “subordinação” do BC, apresentada de forma caricatural na entrevista de Guido Mantega. João Sicsú, da Universidade federal do Rio de Janeiro, responde: “Os argumentos que contrapõem independência e subordinação são meros 'bodes'. Nenhum economista sensato os defende. A alternativa à autonomia do BC é uma ação coordenada deste com o governo central, ação que teria o objetivo de auxiliar o Executivo a manter a estabilidade monetária e buscar o pleno emprego.”

Um segundo argumento risível é o que associa BC independente e atração de capitais internacionais. A China não preenche esse requisito (e realiza extensos controles sobre a movimentação de capitais), mas recebe, de longe, a maior fatia de investimentos externo no mundo. A Argentina adotou uma versão radicalizada de BC independente (o chamado currency board ) e sofreu uma gigantesca fuga de capitais.

10. Os argumentos mais sofisticados favoráveis à autonomia do BC podem ser divididos em dois grupos: aqueles que lançam mão das experiências norte-americana e européia, e dizem pretender nos aproximar delas, e aqueles que buscam razões na teoria econômica. Comecemos pelos primeiros, descrevendo resumidamente as arquiteturas institucionais que prevalecem nos Estados Unidos, no Brasil e na Europa. Ficará clara a falácia do primeiro grupo de argumentos.

Nos Estados Unidos, o Banco Central (chamado Sistema de Reserva Federal, ou FED) é formalmente independente, mas essa independência é definida em lei de uma forma que o força a operar todo o tempo, necessariamente, em articulação com o Departamento do Tesouro (correspondente ao nosso Ministério da Fazenda). O arranjo é muito inteligente. O FED é obrigado por lei a perseguir simultaneamente três objetivos: utilização plena da capacidade produtiva instalada, pleno emprego da força de trabalho e estabilidade de preços. O Tesouro, por sua vez, também por lei, é obrigado a cumprir o Orçamento da União votado pelo Congresso e aprovado pelo presidente da República; para isso, por meio de contas bancárias, recolhe tributos da sociedade e paga as despesas previstas no Orçamento. Se, por qualquer motivo, as despesas orçamentárias superam em algum momento o recolhimento de tributos, as contas ficam negativas, mas permanecem sendo movimentadas normalmente. Nesses casos, bastante comuns, o Tesouro estará operando em déficit, automaticamente coberto por meio de uma conta de compensação alimentada pelo FED. As ordens de pagamento do Tesouro serão sacadas pelo público (entrando em circulação sob a forma de expansão de moeda fiduciária) ou recolhidas às reservas bancárias (se permanecerem depositadas nas contas dos seus destinatários). O aumento das reservas pressionará para baixo a taxa básica de juros. Agindo em estrita observância daqueles três objetivos acima definidos – crescimento, emprego e inflação – cabe então ao FED decidir se prefere enxugar essa liquidez aumentada (para evitar pressões inflacionárias, por exemplo) ou sancioná-la (para estimular a demanda agregada, por exemplo). Ele faz isso manejando a compra e venda de títulos no open market : vende títulos para recolher dinheiro, ou compra títulos para injetar dinheiro. Assim, através do open , o FED regula a liquidez da economia norte-americana, e com ela a taxa de juros, de modo a buscar aqueles três objetivos, sempre dando cobertura à execução, pelo Tesouro, do Orçamento aprovado pelos poderes democráticos da República – a Presidência e o Congresso.

O FED – cujos comitês decisórios são muito abertos à participação da sociedade – só é independente para tomar certas decisões operacionais, mas, como se vê, o arcabouço legal e institucional em que ele opera disciplina essa independência e o força a atuar de forma intimamente articulada com o Tesouro na busca de objetivos que interessam à sociedade. Esse arranjo permite que ambas as instituições atuem de forma permanentemente anticíclica. Em períodos de baixa atividade econômica (e baixo recolhimento de impostos) o Tesouro tende a incorrer em déficit, as reservas bancárias tendem a aumentar, e as taxas de juros, operadas pelo FED, tendem a baixar. E vice-versa.

Os dois segredos principais do arranjo norte-americano são esses: objetivos múltiplos para o BC (crescimento da produção, pleno emprego e estabilidade de preços) e alta coordenação entre a ação do BC e do Tesouro para garantir a execução do Orçamento da União e possibilitar a adoção de políticas flexíveis, potencialmente favoráveis ao crescimento.

11. O caso brasileiro é o exato oposto . Embora o nosso Banco Central não seja formalmente independente (ao contrário do FED!), ele já é independente de fato (ao contrário do FED!!) e atua de forma permanentemente pró-cíclica (ao contrário do FED!!!), de modo a impedir a execução do Orçamento da União (ao contrário do FED!!!!) e tendo como objetivo formal apenas a estabilidade de preços (ao contrário do FED!!!!!).

Falamos em objetivo formal, pois a preocupação fundamental do BC brasileiro é garantir condições para rolar as dívidas financeiras do Estado . Aqui, tudo começa na definição das taxas de juros que o sistema financeiro considere adequadas para aceitar essa rolagem. Como a conta de capital do balanço de pagamentos está aberta (decisão estapafúrdia que data do governo Collor), os aplicadores financeiros ameaçam fugir a qualquer momento para o dólar. Assim, podem impor ao Estado brasileiro um alto prêmio para aceitar permanecer com seus ativos denominados em reais. Este prêmio são taxas de juros suficientemente atrativas, que sejam um múltiplo da taxa básica paga no sistema internacional aos ativos denominados em dólar. Para suportar essas altas taxas, que realimentam a própria dívida, o Estado brasileiro necessita retirar do seu Orçamento vultosos recursos. Assim, parte significativa dos tributos cobrados pelo Estado à sociedade se esteriliza na forma do famoso superávit primário (R$ 70 mil milhões em 2003), que comprime todas as demais despesas previstas. O Orçamento da União, aprovado pelos poderes democráticos da República, nunca pode ser cumprido, nem longinquamente. É esquartejado na boca do caixa para caber nos recursos que sobram depois que o Estado paga aqueles juros acordados entre o BC e o sistema financeiro. Para completar a lambança, o BC brasileiro (também ao contrário do FED!!!!!!) está proibido de financiar o Tesouro, que por isso não tem a possibilidade de operar em déficit.

Resultado: o Brasil não pode fazer políticas econômicas anticíclicas e funciona sem Orçamento. Ao longo do ano, estabelece-se uma permanente briga de foice para definir quais gastos serão de fato efetuados pelo poder público e quais serão “contingenciados”. Dono da chave do cofre, o Ministério da Fazenda apequena e subordina os demais ministérios, e o Executivo apequena e subordina o Legislativo. Tudo depende de decisões casuísticas, que não são transparentes, não obedecem a um projeto e abrem os espaços para a perpetuação do fisiologismo político. Nesse contexto, a democracia brasileira continua a ser o mesmo “tremendo equívoco” apontado por Sérgio Buarque de Hollanda há setenta anos, pois os poderes democráticos da República não controlam, de fato, os gastos públicos.

Na prática, o Estado brasileiro já é comandado por um Banco Central independente, opaco, intimamente ligado ao sistema financeiro, permanentemente contracionista, inimigo do crescimento e socialmente irresponsável. Trata-se de um problema, não de uma solução. A arquitetura institucional da nossa política econômica está virada de ponta-cabeça, com o rabo (o sistema financeiro, através do Banco Central) abanando o cachorro (o Estado nacional e a economia real). A autonomia do BC brasileiro consagrará em lei essa aberração, tornando-a praticamente irreversível. Não há nada, nessa operação, que nos aproxime do inteligente modus operandi do Estado norte-americano. Ocorrerá justamente o contrário.

12. O caso europeu, como dissemos, é diferente dos dois analisados acima. Lá o Banco Central é de fato independente, tanto do ponto de vista legal como real. A situação, que não analisaremos em detalhes aqui, explica-se por estar a Europa em um estágio intermediário de construção de um Estado continental, tendo como ponto de partida Estados nacionais. Já há um Banco Central Europeu, mas os Tesouros (ou seja, os “ministérios da Fazenda”) ainda permanecem submetidos aos Estados nacionais constituintes da União Européia. Essa assimetria impede a adequada coordenação de políticas monetárias e fiscais. Sem essa coordenação (que, como vimos, o Estado norte-americano realiza com grande competência), a Europa também perdeu a capacidade de realizar políticas anticíclicas eficazes e deixou-se prender na armadilha do baixo crescimento. A própria Alemanha já percebeu a necessidade de livrar-se desse arranjo, mas todos os movimentos da União Européia, por sua própria natureza, são especialmente complexos e lentos. A situação é tão diferente da brasileira que não vale a pena analisá-la detidamente. Mesmo assim, na comparação com o Brasil, uma coisa chama a atenção. O Tratado de Maastrich permite que os Estados da União Européia operem com déficit (ou seja, folga orçamentária) de até 3% do PIB; mesmo assim, hoje todos o consideram draconiano demais, contracionista demais; provavelmente ele será revisto para ampliar essa folga. Já o acordo do Brasil com o FMI, feito pelo governo Lula, estabeleceu como piso um superávit (ou seja, aperto orçamentário) de 5% do PIB. Assim, o Estado brasileiro tornou-se o maior inimigo do crescimento brasileiro. As metas Maastrich, para nós, seriam consideradas nababescas. Nem os chamados radicais do PT ousariam propô-las.

13. Vamos olhar agora, rapidamente, para os argumentos teóricos favoráveis à autonomia do BC. Eles pressupõem que o crescimento econômico não é influenciado por variáveis monetárias e que os agentes agem segundo as chamadas “expectativas racionais”, sendo por isso capazes de antecipar (e neutralizar) as ações das autoridades econômicas. Deixada livre de interferências, a economia de mercado tenderia a um ponto de equilíbrio em que oferta e demanda globais se encontrariam, ponto correspondente à plena utilização dos fatores de produção disponíveis. Nessa concepção, políticas monetárias expansionistas não têm efeito a longo prazo sobre as variáveis reais da economia – produto e emprego –, mas apenas sobre as variáveis nominais, como o nível de preços. Daí a idéia de subordinar a ação do BC, apenas, a metas de inflação, isolando-o das pressões da sociedade por crescimento e emprego.

Estabelece-se então a seguinte seqüência conceitual: (a) o único parâmetro relevante para a ação do BC é a estabilidade de preços; (b) o único instrumento relevante para obter a estabilidade de preços é o manejo da taxa de juros; (c) as taxas de juros, por sua vez, devem ser usadas tendo em vista, apenas, o controle dos preços, sem levar em conta seu impacto sobre as demais variáveis da economia nacional. O melhor instrumento para operar dessa forma é, de fato, um Banco Central independente, que realize políticas monetárias sempre com viés contracionistas, definidas unilateralmente, de modo a retirar graus de liberdade das demais autoridades econômicas. Um dos defensores desse caminho, o economista norte-americano ultraliberal C. Goodhart, deixa claro que o objetivo é institucionalizar orçamentos governamentais enxutos e políticas monetárias que persigam objetivos apenas nominais. Problemas de crescimento e emprego desaparecem do horizonte. São deixados para o mercado.

Note-se que, se a justificativa teórica para um BC autônomo é tão conservadora, essa medida só tem sentido se servir para perpetuar no comando da instituição diretorias igualmente conservadoras. Não teria sentido lógico instituir a autonomia do BC para entregá-lo em seguida a um grupo de economistas progressistas, que defenda a coordenação entre as políticas fiscal e monetária, bem como a adoção de metas de emprego e crescimento, pois esses economistas, por coerência, precisariam fazer logo o movimento inverso, reintegrando a ação do BC à ação do governo como um todo. O debate doutrinário, portanto, esconde opções políticas claras. Um BC autônomo será sempre um bastião da direita. Que bastião!

14. Todas as afirmações teóricas feitas acima sempre foram contestadas pela maioria dos economistas – inclusive muitos conservadores – e são politicamente orientadas para fazer prevalecer, em qualquer circunstância, os interesses do sistema financeiro sobre os interesses da sociedade. É fácil ver que as diferentes políticas monetárias não são neutras. A riqueza está distribuída em diversas formas de ativos, cuja rentabilidade relativa é alterada por essas políticas. Isso conduz a economia real a assumir diferentes configurações. “Dependendo dos resultados dessas políticas”, lembram Marco Crocco e Frederico Jayme Jr, da Universidade Federal de Minas Gerais, “expresso na rentabilidade comparada da posse de cada um desses ativos, podem existir situações nas quais os capitalistas prefiram valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliação não implica a geração de emprego, como é o caso dos ativos financeiros. Ou seja, a política monetária tem o poder de permitir que a valorização do capital ocorra no chamado circuito financeiro e não no circuito produtivo. (...) As políticas monetárias podem, indefinidamente, possibilitar aos capitalistas a ampliação de sua riqueza pela demanda de ativos cuja oferta não implica a contratação de mão-de-obra. Esta é a lógica do equilíbrio com desemprego, descrita por Keynes. Aceitar que a política monetária possa afetar permanentemente o nível de atividade econômica implica aceitar que é necessária a coordenação entre essa política e a política fiscal.”

Podemos concluir dizendo que a estabilidade de preços é um dos parâmetros relevantes para a ação do BC, que o manejo das taxas de juros é um dos instrumentos para obtê-la (pois há inflações, como a brasileira, que não são causadas por pressão de demanda) e que, portanto, o uso desse instrumento deve ser calibrado com outros e levar em conta as demais variáveis relevantes da economia nacional. “Nem o BC pode, sozinho, controlar inflação de custos e inflação inercial sem agravar de forma intolerável a recessão e o desemprego, nem a atividade econômica pode recuperar-se sem uma política ativa de expansão da moeda e do crédito pelo BC”, lembra José Carlos de Assis.

É clara a necessidade de coordenar políticas monetária, cambial e fiscal, todas elas subordinadas a metas de desempenho econômico e social definidas pelo poder político da Nação. Por isso o Banco Central não pode ser autônomo. Dizemos mais: ele nunca é autônomo . Subtraído do controle do Estado, ele passa a gravitar, automaticamente, na órbita do sistema financeiro nacional e internacional, especialmente em uma economia tão vulnerável como a brasileira. Impedir que isso seja fixado em lei, tornando-se a partir daí um padrão impermeável à decisão política da sociedade, é o mais importante foco de resistência, hoje, ao avanço do neoliberalismo no Brasil.

15. Entre os economistas não vinculados ao mercado financeiro há uma esmagadora opinião – talvez uma unanimidade – contrária à autonomia legal do BC. Ela inclui nomes de grande prestígio, a começar por Celso Furtado, que chamou essa operação de “privatização do Banco Central”. Se, à revelia dessa opinião qualificada, o governo enviar o projeto ao Congresso, estará confirmando um padrão de comportamento já observado antes. As reivindicações de mudanças em favor dos interesses populares caem sempre na vala comum dos pedidos de paciência, recheados de metáforas e conselhos de auto-ajuda, pois o presidente Lula reafirma nesses casos que as mudanças têm de ser feitas devagar, com muita cautela e responsabilidade, sem açodamento. A caneta de Lula, nesses casos, é pesada, lenta – imóvel, a bem dizer. Já as mudanças em favor das elites, mesmo radicais, controversas e profundas – como a reforma da Previdência, a liberação dos transgênicos, a anistia aos devedores do INSS, a lei de falências –, são decididas com inusitadas rapidez e agilidade. A caneta de Lula, nesses casos, torna-se leve, ágil, nervosa, infinitamente submissa. O governo do PT sabe que os poderosos não têm a paciência dos humildes nem se deixam embalar com historinhas de futebol.

No caso, porém, da entrega do Banco Central ao sistema financeiro, de papel passado, todas as fronteiras da decência terão sido ultrapassadas. É de alta traição aos interesses da Nação que se trata.