Resumo
O princípio ético da equidade, particularmente a equidade
inter-gerações, está no centro do conceito de
desenvolvimento sustentável. No entanto em todo o mundo governos
têm vindo a adoptar políticas de desenvolvimento
sustentável que reforçam as desigualdades existentes e criam
novas. Estas políticas foram fortemente influenciadas por economistas do
ambiente da escola neo-clássica. Elas envolvem a
valorização monetária do ambiente e o uso de incentivos
financeiros com o objectivo de utilizar mecanismos de mercado para afectar
recursos ambientais escassos. Porém estas políticas tendem a
remover o poder de decisão da comunidade e fazem com que algumas camadas
da comunidade tenham de suportar mais problemas ambientais do que lhes deveria
caber em parte.
Introdução
Há uma clara inconsistência entre a ética nuclear do
desenvolvimento sustentável, como adoptada em muitas
definições de políticas de governos e em acordos
intergovernamentais, e os meios propostos por economistas do ambiente para
atingir o desenvolvimento sustentável valorização
monetária do ambiente e utilização de instrumentos
económicos.
[1]
O princípio ético central por trás do desenvolvimento
sustentável é o da equidade e particularmente a equidade
inter-gerações. A Comissão Brundtland, que jogou um papel
proeminente na popularização da noção de
desenvolvimento sustentável, definiu-o em termos de equidade como:
desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer
a possibilidade de as gerações futuras satisfazerem as suas
próprias necessidades.
[2]
Posteriormente, o relatório da
Comissão de 1987,
O Nosso Futuro Comum
, foi adoptado pelas Nações Unidas e a sua
definição foi adoptado por nações em todo o mundo.
Desde então, a retórica da equidade foi incorporada em numerosas
estratégias e políticas de desenvolvimento sustentável.
[3]
A Cimeira da Terra no Rio em 1992 reafirmou o papel central da equidade na sua
Agenda 21 e na Declaração do Rio.
A equidade tem a ver com justiça (fairness):
A equidade deriva do conceito de justiça social. Representa a
crença que há algumas coisas que todos devem ter, que há
necessidades básicas que devem ser satisfeitas, que os
sacrifícios e recompensas não devem divergir demasiado numa
comunidade, e que a política deve ser direccionada com imparcialidade,
equilíbrio e justiça para tais fins.
[4]
A equidade significa que deve haver um nível mínimo de
income e de qualidade ambiental abaixo do qual ninguem cai. Numa
comunidade, habitualmente significa também que todos devem ter acesso
igual aos recursos e oportunidades da comunidade, e que nem indivíduos
nem grupos devem ter de suportar maiores sacrifícios ambientais que o
resto da comunidade como resultado de acções do governo. É
geralmente consensual que equidade implica a necessidade de equilíbrio
(fairness) (não necessariamente igualdade) na
distribuição de ganhos e perdas, e que cada um tenha direito a
uma qualidade e padrão de vida aceitáveis.
Desigualdades ambientais já existem em todas as sociedades. Os mais
pobres tendem a sofrer mais que os outros a carga de problemas ambientais. Isto
acontece porque gente com mais posses tem mais possibilidade de escolha de onde
viver: têm capacidade para pagar mais para viver em áreas cujo
ambiente não foi degradado. Gente mais abastada é também
mais capaz de lutar contra a implantação duma
instalação poluente na sua vizinhança porque tem mais
acesso a recursos financeiros, educação, capacidades e a
estruturas de decisão. Da mesma forma, trabalhadores de certas
indústrias estão muitas vezes expostos a riscos de saúde
mais altos que o resto da comunidade como por exemplo os trabalhadores
das minas, indústrias mineiras e indústrias químicas.
Muitas vezes, a força de trabalho em indústrias perigosas
é constituída por largo número de emigrantes ou minorias
étnicas.
O conceito de equidade está bem estabelecido no direito internacional. A
Declaração Universal dos Direitos Humanos afirma que o
'reconhecimento da inerente dignidade e dos direitos iguais e
inalienáveis de todos os membros da família humana é a
fundação da liberdade, justiça e paz no mundo.
[5]
Equidade inter-gerações
A ideia de não se reduzir a capacidade das gerações
futuras de satisfazerem as suas necessidades é que, embora as
gerações futuras possam beneficiar do progresso económico,
esses ganhos podem ser mais do que ultrapassados pela
deterioração do ambiente. A maioria das pessoas aceita ter uma
obrigação moral para com as gerações futuras,
principalmente porque pessoas que ainda não nasceram não podem
exprimir a sua opinião relativamente a decisões tomadas hoje e
que as irão afectar.
Há duas maneiras diferentes de encarar a necessidade de garantir que as
gerações futuras conseguem satisfazer as suas necessidades. Uma
é a de olhar o ambiente em termos de recursos naturais ou capital
natural que está disponível para a criação de
riqueza, e dizer que as gerações futuras devem dispôr da
mesma capacidade para criar riqueza que nós temos. Portanto, as
gerações futuras serão adequadamente compensadas por
perdas de amenidades ambientais através de fontes alternativas de
criação de riqueza. Isto é referido como
sustentabilidade fraca. A outra maneira é olhar o ambiente
como oferecendo mais do que simplesmente um potencial económico e que
não pode ser substituído por riqueza produzida pelo homem, e
argumentar que as gerações futuras não devem herdar um
ambiente degradado, não importa quantas fontes adicionais de riqueza
lhes sejam disponibilizadas. Isto é referido como sustentabilidade
forte.
Há várias razões por que a sustentabilidade forte pode ser
preferível à sustentabilidade fraca. A
'não-substituibilidade', a 'incerteza' e a 'irreversibilidade'
são razões estreitamente relacionaldas.
[6]
Há muitos tipos
de recursos ambientais para os quais não há substitutos: por
exemplo, a camada de ozone, as funções reguladoras do
fitoplancton do oceano, as funções de protecção das
encostas desempenhadas pelas florestas tropicais, as funções de
limpeza da poluição e de captação de nutrientes que
as terras húmidas executam. Para as pessoas que acreditam que animais e
plantas têm um valor intrínseco, não pode haver substituto.
Não podemos ter a certeza se seremos ou não capazes de substituir
por outros recursos ambientais no futuro.
O conhecimento científico sobre as funções dos
ecossistemas naturais e as possíveis consequências da sua
degradação e esgotamento é na melhor das hipóteses
incerto. O esgotamento do capital natural pode conduzir a perdas
irreversíveis de espécies e habitats, que não podem ser
recreados usando capital de origem humana. Outras perdas não
serão irreversíveis mas a sua recuperação pode
levar séculos por exemplo, a camada de ozone e a
degradação dos solos. A perdas de espécies e de tipos de
ecossistemas também reduz a diversidade. Sistemas ecológicos e
económicos diversificados apresentam maior resiliência a choques e
tensões.
Weiss argumenta que o consumo de recursos não só aumenta os
preços reais desses recursos para as gerações futuras mas
ainda que certos recursos podem se esgotar antes que a sua utilidade ou o seu
uso óptimo seja identificado. Dá-nos o exemplo do gás
natural contendo hélio. O desenvolvimento de substitutos pode muito bem
ser mais caro do que conservar as reservas existentes.
[7]
Quando os recursos se
esgotam e as espécies se extinguem, as opções
disponíveis para as gerações futuras ficam mais reduzidas.
Weiss faz notar que a 'conservação de opções'
é um critério principal para a equidade
inter-gerações. As gerações actuais não
devem tentar advinhar as necessidades das futuras gerações, mas
deixar que essas gerações futuras escolham as suas
próprias metas, dando-lhes flexibilidade através de
opções deixadas em aberto e da manutenção da
diversidade.
[8]
A troca de disponibilidades ambientais por disponibilidades de origem humana
envolve também outra questão de equidade que é a
substituição de amenidades ambientais partilhadas por capital
privado. A sustentabilidade fraca envolve a substituição de
recursos naturais e disponibilidades ambientais recursos que actualmente
estão gratuitamente à disposição de todos
por recursos de origem humana que têm de ser comprados e podem ser
acessíveis no futuro apenas a alguns. Esta redistribuição
do acesso é não-equitativa. Weiss chama a atenção
que o princípio da 'conservação do acesso' implica que as
gerações actuais não só devem garantir um acesso
tão equitativo como o que herdaram das gerações
antecedentes mas devem também garantir que as gerações
futuras também podem desfrutar desse acesso equitativo.
Todas estas considerações sugerem que as gerações
futuras podem não ficar melhor com riqueza do que com um ambiente rico;
que a qualidade do ambiente não é algo que possa ser trocado por
outros bens sem uma perda de bem-estar
[9]
e que o capital natural e o capital
de origem humana não são substitutos perfeitos um do outro.
[10]
É claro que a equidade inter-gerações não é
compatível com o conceito de sustentabilidade fraca, um conceito que
assume que gerações futuras não irão sofrer com as
perdas ambientais desde que sejam compensadas destas perdas pela
criação de riqueza.
Equidade Intra-gerações
A equidade pode também ser aplicada a comunidades e nações
na mesma geração. A razão por que a equidade
intra-gerações é um princípio chave do
desenvolvimento sustentável é que as desigualdades são
motivo de degradação ambiental. A pobreza priva as pessoas da
escolha entre desenvolver as suas actividades de forma ambientalmente sã
ou não. A Comissão Brundtlhan afirmou:
Os que são pobres e famintos destroiem muitas vezes o ambiente à
sua volta para poderem sobreviver. Abatem florestas. O seu gado irá
esgotar as pastagens. Irão sobreutilizar solos marginais. E em
número crescente irão aglomerar-se em cidades congestionadas. O
efeito cumulativo destas mudanças é de tão longo alcance
que faz da própria pobreza a maior praga global.
[11]
Altos níveis de prosperidade são talvez ainda mais prejudiciais
ao ambiente já que são acompanhados de altos níveis de
consumo, que leva ao esgotamento de recursos e à
acumulação de resíduos. Muitos problemas ambientais
como o aquecimento global e a contaminação química
são o resultado da prosperidade e não da pobreza. As
desigualdades podem também afectar o ambiente doutras formas. Por
exemplo, o acesso inadequado ao transporte público e a serviços
locais, como frequentemente acontece nos subúrbios afastados das grandes
cidades da Austrália, pode resultar no aumento do uso de carros, com os
correspondentes prejuizos de ordem ambiental, incluindo poluição
sonora e do ar, congestionamento de tráfego e acidentes.
Outras preocupações com a equidade e que são relevantes
para as políticas de desenvolvimento sustentável incluem as
desigualdades nos impactos das políticas ambientais e as desigualdades
nos processos de tomada de decisão. Medidas para melhorar os problemas
ambientais podem ter maior impacto em certos sectores da comunidade do que em
outros, através da imposição de custos adicionais a
indústrias que podem então descobrir que não conseguem
competir internacionalmente ou pela imposição de custos
adicionais a determinadas empresas que podem, como consequência, cessar o
seu negócio ou reduzir a força de trabalho. As políticas
ambientais podem também resultar em sobrecargas em indivícuos
pelo aumento dos preços de determinados produtos e pela
transferência dos problemas ambientais.
Desigualdades no poder conduzem a desigualdades na capacidade das pessoas de
influenciarem decisões que afectam o seu ambiente. Robert Bullard
argumenta que o racismo ambiental nos EUA exclui pessoas de cor de
órgãos de decisão, como administrações e
conselhos municipais e comités industriais.
[12]
Valerie Brown e Margaret
Switzer têm insistido que o debate sobre desenvolvimento
sustentável na Austrália deixou de fora as mulheres, ignorando as
indústrias de mulheres, prestando reduzida atenção ao
sector doméstico e incluindo muito poucas mulheres nos grupos de
trabalho DAS.
[13]
Além disso, alguns processos de tomada de
decisão dão mais poder e influência a determinados sectores
da sociedade. Este é um tema que será retomado neste artigo.
Valoração ambiental
Um tema central do desenvolvimento sustentável é a
integração de aspectos económicos, sociais e ambientais.
Como a equidade, este princípio está no centro do
relatório da Comissão Brundtland
[14]
, dos acordos da Cimeira da
Terra
[15]
e de várias políticas e estratégias nacionais.
Conseguir esta integração tem ficado muito a cargo de economistas
em países onde a influência da economia neo-clássica
é mais forte: denominada 'racionalismo económico' na
Austrália e 'liberalismo económico' na Inglaterra. Noutros
países, os economistas do ambiente, cujas raizes são a economia
neo-clássica, estão também a ter algum sucesso no
enquadramento das políticas de desenvolvimento sustentável de
forma a ajustarem-se à sua perspectiva.
Para os economistas do ambiente, a integração do ambiente e da
economia significa incorporar o ambiente no sistema económico.
[16]
Os economistas do ambiente argumentam que a degradação do
ambiente
resultou da incapacidade do sistema de mercado em atribuir um valor ao
ambiente, embora o ambiente sirva funções económicas e
traga benefícios económicos e outros. Eles argumentam que,
porque os 'assets' económicos são gratis ou a preço muito
baixo, eles tendem a ser sobreutilizados, do que resultam danos ambientais.
Porque estes 'assets' não têm dono nem um preço a eles
associado, não há incentivo para os proteger. A
solução para este problema assim visto consiste em pôr um
preço ao ambiente e taxar as pessoas para o usarem.
O raciocínio dos economistas do ambiente está claramente expresso
na Agenda 21, o Plano de Acção para o Desenvolvimento
Sustentável, assinado por mais de 100 nações na Cimeira da
Terra. No seu capítulo sobre a integração do ambiente e
desenvolvimento nos processos de decisão são colocados três
objectivos fundamentais:
(a) Incorporar os custos ambientais nas decisões dos produtores e
consumidores, para reverter a tendência de tratar o ambiente como um 'bem
gratuito' e de passar estes custos a outras partes da sociedade, a outros
paises ou às gerações futuras;
(b) Avançar para uma mais completa integração dos custos
sociais e ambientais nas actividades económica, para que os
preços reflictam adequadamente a relativa escassez e o valor total dos
recursos e contribuam para a prevenção da
degradação ambiental;
(c) Incluir, onde apropriado, a utilização das regras do mercado
no enquadramento dos instrumentos e políticas económicas para
atingir um desenvolvimento sustentável.
[17]
A Agenda 21 prossegue, no parágrafo seguinte, com a necessidade de
integrar as contabilidades económica e ambiental nos processos de
contabilidade nacional.
Um primeiro passo para a integração da sustentabilidade na
gestão económica é o estabelecimento de melhores
indicadores do papel crucial do ambiente como fonte de capital natural a como
sumidouro de resíduos gerados durante a produção de
capital de origem humana e outras actividades humanas.
[18]
Economistas do ambiente e ambientalistas têm proposto que as
contabilidades nacionais sejam ajustadas para tomarem em
consideração os recursos ambientais perdidos no processo de
geração de riqueza. Desta forma, indicadores como o PNB e o PDB
dariam supostamente uma melhor indicação da verdadeira riqueza da
nação. No entanto, um valor de PNB ajustado é meramente
uma maneira de medir a sustentabilidade fraca. Assume que desde que o capital
total, humano mais natural, esteja a aumentar então o bem-estar aumenta
e isto permite a gradual deterioração do ambiente enquanto
o valor do capita total estiver a aumentar.
Um dos principais economistas do ambiente, David Pearce, que concorda que
há razões fortes para a sustentabilidade forte em
circunstâncias particulares, argumenta no entanto que, se temos de
garantir a equidade inter-gerações, então as
gerações futuras devem ser compensadas por qualquer dano
ambiental provocado pelas actuais gerações e que isto se consegue
melhor garantindo que o dano é compensado pelo aumento da riqueza e bens
de fabrico humano.
[19]
De forma a compensar gerações futuras,
temos de valorar o ambiente da mesma maneira como valoramos bens de fabrico
humano; ou seja, temos de lhe atribuir um preço monetário.
[20]
Os pontos de vista e políticas acima discutidos, que são parte
importante do arsenal do desenvolvimento sustentável, requer que se
ponha um preço ao ambiente. No entanto, todo o processo de pôr um
preço ao ambiente para garantir que as decisões tomam em
consideração a degradação ambiental funciona contra
a equidade inter-gerações e intra-gerações.
Valores de Mercado e Capacidade para Pagar
A maioria dos métodos usados pelos economistas para valorar o ambiente
tentam estimar ou extrapolar valores de mercado. Eles tratam o ambiente como um
bem cujo valor de mercado pode ser estimado descobrindo a vontade de pagar das
pessoas para preservarem o ambiente.
[21]
Isto é feito directamente
através de inquéritos (avaliação contingente) onde
se pergunta a uma amostra de pessoas o que é que elas pagariam para
proteger, por exemplo, uma certa área de floresta. Vê-se o valor
médio das respostas e extrapola-se para toda a comunidade, e assim se
chega ao valor monetário total final para a floresta.
Uma forma de se tornear a tendência das pessoas de não darem
respostas verdadeiras nestes inquéritos é fazer perguntas mais
indirectas e portanto inferir o que é que as pessoas estão
dispostas a pagar a partir da evidência indirecta relativa ao seu
comportamento. Por exemplo, perguntando a pessoas num parque qual a
distância que viajaram para vir até o parque e quantas vezes
vêm por ano, os economistas esperam descobrir qual o valor do parque para
essas pessoas. Este é o método do custo de viagem.
Em alternativa, a vontade de pagar infere-se do seu comportamento no mercado,
tal como o preço extra que estão dispostos a pagar por uma
propriedade em áreas não poluídas (valoração
hedonista). Ou um lago que é usado para pescar, passear de barco e nadar
pode ser avaliado calculando o que é que as pessoas pagariam em
instalações privadas para pesca, passeio e natação.
Um outro substituo de mercado vulgarmente usado é o do valor das
propriedades.
Outras aproximações podem incluir diferenças nas taxas de
água onde se impõe taxas mais elevadas para cobrir um melhor
tratamento das águas residuais que são descarregadas num rio. O
custo extra para os pagadores da taxa é um substituto do valor dum rio
mais limpo. O valor do tempo que os ambientalistas gastam na luta para proteger
uma área pode também ser usado como um valor substituto do que
eles acham que essa área vale. No entanto, isto pode ser
problemático: se um passeante na floresta ganha mais dinheiro no seu
emprego que um colega passeante, isto significa que o tempo livre duma pessoa
vale mais do que o da outra?
Naturalmente, a
vontade
de pagar duma pessoa, quer medida directamente quer inferida, estará
intimamente ligada com a sua
capacidade
de pagar ou com o seu rendimento. Estará também influenciado
pelas suas percepções do valor monetário; por exemplo,
$1000 é muito para alguém que esteja a sobreviver da
assistência social mas pode não significar muito para
alguém com um rendimento de $3000 por semana. A vontade de pagar das
pessoas pode depender dos seus rendimentos, e isto pode distorcer os resultados
em favor das escolhas das pessoas ricas. (Podia-se argumentar que esta é
a forma como o mercado funciona sempre, já que os ricos, por
definição, têm um maior poder de compra.)
Embora pessoas abastadas estejam dispostas a pagar mais para proteger o seu
ambiente local, isso não significa que elas valorizem mais o seu
ambiente local do que as pessoas pobres valorizam o delas. Claramente,
métodos que dependem da vontade de pagar desdenham os valores das
pessoas de baixos rendimentos. Isto tornou-se evidente recentemente quando o
economista do ambiente David Pearce e os seus colegas usaram este método
para valorar vidas e concluiram que as vidas das pessoas que vivem em
países prósperos valiam até 15 vezes as vidas dos que
vivem em países pobres porque as pessoas em países mais pobres
tinham menos vontade de pagar grandes quantias de dinheiro para evitar o risco
de morte.
[22]
O mercado é um sistema que dá vantagens aos mais capazes de
pagar. Usar o mercado, seja um mercado real ou um inferido, para valorar o
ambiente tende a produzir valores que reflectem a distribuição de
rendimentos prevalecente e nega às pessoas uma influência
equitativa sobre o seu ambiente.
Análise Custo-Benefício (ACB)
ACB é uma forma óbvia de integrar custos ambientais nas
decisões sobre desenvolvimento. Tem sido tradicionalmente usada por
governos como parte dos seus processos de tomada de decisão para
projectos de desenvolvimento. Economistas do ambiente argumentam que a
análise custo-benefício deve ser aplicada a todos os projectos
públicos e privados, porque eles têm efeitos ambientais que
não têm preços de mercado 'externalidades'. De
facto, as análises custo-benefício são agora um requisito
formal de muitos projectos de grande dimensão da iniciativa de empresas
privadas, como as do sector mineiro e da indústria de
construção.
No passado custos e benefícios ambientais não foram habitualmente
quantificados e incorporados na análise mas o requisito do
desenvolvimento sustentável de integração de fins
ambientais e económicos significou que a nova abordagem é de
integrar estes custos e benefícios ambientais atribuindo-lhes
preços e incorporando-os nos cálculos.
A análise custo-benefício é assim promovida a
método primeiro de integração dos aspectos
económicos e ambientais e pode ser aplicado a outras questões que
requerem decisões, como a taxa de exploração de recursos
naturais escassos e a gestão de áreas bravias, e a
políticas governamentais como a regulação (como proposto
em 1995 pelo Congresso dos EUA dominado pelos Republicanos
[23]
). Economistas e
gente de negócios argumentam agora que a ACB deve ser usada com mais
frequência como forma de decidir o caminho a tomar para o desenvolvimento
sustentável.
Distribuição de Custos e Benefícios
ACB é sobre custos e benefícios agregados e não lida com a
questão de como é que eles se distribuem; no entanto, a
distribuição de custos e benefícios é de
importância primordial quando se considera a equidade. Por exemplo, uma
indústria química pode trazer muitos benefícios, como
lucros para os accionistas, impostos para governos e salários para
trabalhadores enquanto causa ao mesmo tempo a deterioração da
qualidade do ar na vizinhança. Desde que a soma dos benefícios
ultrapasse a soma dos custos, assume-se que a sociedade no seu conjunto
está melhor, mesmo se um pequeno grupo de pessoas ficar com os
benefícios e imensas outras pessoas sofrerem com os custos.
Os economistas por vezes insistem que, se os benefícios totais superam
os custos totais, os vencedores podem compensar os perdedores e ainda
melhorarem a sua posição; mas isto é apenas um
raciocínio teórico e raramente acontece. Por vezes argumenta-se
também que, embora a distribuição dos benefícios e
custos possa ser injusta em instâncias particulares, tudo ficará
equilibrado no fim. No entanto, a tendência na nossa sociedade é
mais a dos vencedores vencerem e dos perdedores perderem continuamente - e
assim os pobres são os que tendem a pagar os custos de desenvolvimentos
perigosos, sujos ou não desejados.
Robert Bullard, professor de sociologia na Universidade da California, diz que
gente de cor (Afro-Americanos, Latino-Americanos,
Asiático-Americanos e Americanos Nativos) são afectados de forma
desproporcional por toxinas industriais, ar e água sujos, e pela
localização de instalações
tóxicas".
[24]
Estudos do US General Accounting Office e da
Comissão para a Justiça Racial das Igrejas Unidas fornece suporte
estatística para as afirmações de Bullard. Por exemplo,
comunidades com uma ou mais instalações de resíduos
perigosos têm proporções mais altas de minorias que as
comunidades sem essas instalações.
[25]
Embora o racismo ambiental seja menos evidente na Australia e Nova
Zelândia, a localização de instalações
poluidoras em áreas das classes trabalhadores e não em
áreas prósperas é bastante aparente. Mais, a lógica
da análise custo-benefício tende a exacerbar esta
tendência. Colocar uma indústria suja numa área já
poluída terá menos custos que colocá-la numa área
pouco poluída porque os custos da poluição, se
medidos em termos de diminuição do valor das propriedades,
será menor.
Medir custos ambientais em termos de salários perdidos devido a impactos
sobre a saúde também tende a assegurar que os custos de localizar
uma instalação numa área de baixos rendimentos fornece uma
melhor análise custo-benefício. Em 1991, o economista chefe do
Banco Mundial sugeriu ironicamente num memorando bastante publicitado que as
indústrias poluentes deviam ser encorajadas a mudarem-se para os
países menos desenvolvidos. Ele pretendia que era economicamente
lógico descarregar lixo tóxico em países cujos
salários fossem mais baixos porque a avaliação do
custo da poluição causadora de problemas de saúde depende
dos ganhos não realizados devido ao aumento das doenças e da
mortalidade."
[26]
Actualizando Benefícos e Custos Futuros
Na ACB, o valor das consequências futuras é actualizado
(reduzido). Quanto mais afastados no futuro estiverem os custos, menos valor
têem hoje; no entanto, as gerações futuras terão
ainda que os suportar. Um exemplo extremo é o do armazenamento de lixo
radioactivo, que pode durar centenas ou milhares de anos no futuro. Um custo
elevado resultante deste lixo daqui a centenas de anos não valeria quase
nada em termos do seu valor hoje. O caso do reflorestamento é um exemplo
mais vulgar. 'A não ser com taxas de actualização muito
baixas, uma árvore que leva 40 anos a crescer teria um valor actual
muito baixo para se comparar com os seus custos.'
[27]
Como custos que
estão a mais de trinta anos têm um valor quase nulo utilizando
taxas de actualização normais, custos ambientais de longo-prazo
tais como o esgotamento de recursos podem ser efectivamente ignoradas.
Portanto, a actualização discrimina contra as
gerações futuras ao dizer que custos futuros valem menos que os
custos actuais.
A actualização é feita porque se assume que os custos e
benefícios futuros não valem tanto para as pessoas hoje. Isto
resulta directamente de se usar o dinheiro como medida. A lógica por
trás do processo de actualização deriva da lógica
do dinheiro que uma pessoa prefere receber dinheiro agora a receber a
mesma quantia no futuro. Pearce, Markandya e Barbier apresentam as seguintes
razões para tal:
[28]
Dinheiro obtido agora pode ser investido e ganhar juros.
As pessoas tendem a ser impacientes.
Uma pessoa pode morrer antes que receba o dinheiro.
Não se pode estar seguro de receber o dinheiro no futuro.
No futuro as pessoas estarão provavelmente melhor; o dinheiro
não terá o mesmo valor nessa altura.
A ideia que alguem prefira consumir agora em vez de no futuro não se
aplica a bens públicos que podem ser gozados agora
e
no futuro. A sociedade também obtem benefícios da
preservação ambiental, e por isso o risco duma pessoa morrer
antes de obter os benefícios não tem sentido. Qualquer taxa de
actualização positiva desvaloriza as perdas ambientais futuras e
isto prejudica as gerações futuras no tocante a decisões
tomadas hoje.
Substituição da Natureza por Riqueza Privada
A ACB também se apoia na hipótese, inerente à
sustentabilidade fraca, que bens ambientais podem ser substituidos por bens de
fabrico humano que podem ser comprados no mercado e que tudo o que finalmente
interessa é que o agregado dos ganhos supere o agregado das perdas. Se
um projecto gera mais riqueza que os custos monetários calculados do
prejuízo ambiental, então o projecto deve avançar. A perda
duma riqueza ambiental é compensada pela riqueza gerada.
A ideia de transmitir a gerações futuras um stock equivalente de
bens que possa conter menos bens ambientais e mais fontes de riqueza de
criação humana está embebida no uso da análise
custos benefícios. Pearce argumenta que o requisito de manter
constante o valor total do capital 'é consistente com gastar
o capital natural i.e. com a degradação ambiental' desde
que o capital de origem humana possa ser substituido por capital natural. Ele
diz que isto significa que a floresta do Amazonas pode ser removida se os
lucros resultantes dessa remoção 'forem reinvestidos para criar
alguma outra forma de capital.'
[29]
Instrumentos Económicos
Uma outra forma cada vez mais popular de incorporar valores ambientais nas
tomadas de decisão é através do uso de instrumentos
económicos. A ideia é que os preços dos recursos devem
reflectir o seu verdadeiro custo, incluindo custos ambientais, envolvidos na
sua extracção e manufactura. Se for este o caso, então,
argumentam os economistas, as pessoas utilizariam os recursos ambientais de
forma mais sensata.
[30]
As leis também podem obrigar o poluidor a tomar em conta estes custos
externos ao prescrever limites ao que pode ser descarregado ou emitido mas os
economistas tendem a ser ideologicamente contrários ao uso de leis para
este fim, preferindo que o mercado desempenhe esta função. Eles
argumentam que o mercado é mais capaz de encontrar o nível
óptimo de prejuizo, aquele que é economicamente o mais eficiente.
A ideia dum nível óptimo de poluição é
estranha, e até repugnante, para muita gente. Mas é um
pressuposto central na teoria económica da internalização
de custos utilizando instrumentos económicos.
Distribuição de Custos e Benefícios
O nível óptimo de poluição é suposto ser
aquele para o qual o custo adicional para a empresa de limpar a
poluição iguala o custo do prejuizo ambiental causado pela
poluição adicional. Se a taxa de poluição é
equivalente ao custo do prejuizo ambiental, então a teoria diz que a
empresa irá limpar a sua poluição até que qualquer
redução adicional de poluição custe mais do que a
taxa a pagar, ou seja até que se torne mais barato pagar a taxa do que
reduzir a poluição. Diz-se que isto é economicamente
eficiente porque se o poluidor gasta mais do que isto os custos (para a
empresa) do controlo da poluição adicional superam os
benefícios (para os que sofrem os efeitos adversos da
poluição).
Isto não é uma solução equitativa para a
comunidade. Os economistas dizem que o poluidor fica em melhor
posição do que se tivesse pago para eliminar totalmente a
poluição e a comunidade não fica pior porque é
compensada pela empresa pelos prejuízos, através dos pagamentos
feitos ao governo. Em teoria, os pagamentos feitos pelas empresas sob a forma
de taxas podem ser usados para remediar os prejuizos ambientais causados. Isto
é onde a teoria e a realidade divergem porque há fundadas
dúvidas se pagamentos monetários podem remediar prejuizos
ambientais em muitas circunstâncias; e mais importante, o dinheiro
colectado de taxas de poluição raramente é utilizado para
remediar prejuizos ambientais. Os economistas argumentam que se o dinheiro
é gasto em algo igualmente útil, então a comunidade
continua a não estar pior uma visão que os afectados pela
poluição talvez achem difícil de aceitar. As pessoas que
sofrem o prejuizo ambiental, os residentes locais e os outros utilizadores do
ambiente (por exemplo, os utilizadores dum rio poluído, incluindo
pescadores e indústrias a jusante) raramente são os que
beneficiam das taxas pagas pelas empresas.
Os direitos de emissão também levantam questões de
equidade em termos de distribuição de custos e benefícios.
Direitos de poluição negociáveis criam direitos a poluir o
ambiente, até um limite pré-determinado, e depois permitem que
estes direitos sejam comercializados.
[31]
Richard Ayres, presidente da US
National Clean Air Coalition, diz que negociar com direitos de emissão
é pegar num recurso público e transformá-lo em algo
que pode ser comercializado como se fosse uma propriedade.
[32]
A activista do Greenpeace Lisa Bunin refere que isto envolve a
privatização dum recurso partilhado:
Esta abordagem parece um esquema disfarçado para privatizar o ar usando
'licenças comerciáveis.' A indústria simplesmente
não tem o direito, nem tal direito lhe deve ser alguma vez concedido, de
fazer dinheiro com o nosso ar. O ar é uma parte da natureza que
não tem preço é essencial a toda a vida na terra.
Nunca se deve permitir que seja quantificado ou comercializado pela
indústria sobre as cabeças das comunidades, nem se deve permitir
que a indústria corrompa as comunidades para que estas lhe consintam
isso.
[33]
A comercialização de direitos de poluição
também levanta a questão de como prevenir a
poluição local, já que algumas firmas as que
compram os direitos de poluição irão emitir para o
ambiente acima dos padrões. Como evitar que certas zonas fiquem mais
poluídas e outras menos? Bunin sugere que esta
comercialização irá provavelmente prejudicar as
comunidades pobres que verão a qualidade do ar na sua vizinhança
a decrescer enquanto gente rica negoceia e compra alta qualidade do ar por cima
das suas cabeças.
[34]
Carga Injusta sobre as Pessoas com Baixos Rendimentos
Os instrumentos económicos não são equitativos se
impões taxas ou encargos numa certa secção da sociedade
cujos membros não os conseguem pagar. Por exemplo, uma taxa imposta
sobre um comportamento poluidor só é ambientalmente útil
se uma via alternativa estiver disponível ou for possível. De
outra forma, o ambiente não é beneficiado e o indivíduo
que paga a taxa apenas piora a sua situação financeira. Por
exemplo, o aumento do custo da energia com a finalidade de encorajar as
pessoas a comprarem modelos mais eficientes em termos de energia de produtos de
consumo comuns e largamente utilizados como frigoríficos, carros e
lâmpadas pode ter o impacto mais pesado naqueles que não
têm capacidade de substituir ou melhorar os seus bens de consumo. Ainda,
se os preços sobem para reflectir os custos ambientais reais de
produção de bens, aqueles que mal conseguem comprar esses bens
irão agora sofrer com a subida dos preços a menos que sejam
compensados de alguma maneira por exemplo, garantindo que têm um
rendimento mínimo e cortes nos impostos.
Outro exemplo seria uma taxa de combustível aplicada a alguém que
tem de fazer uma longa viagem até o local de trabalho e que não
tem acesso a meios alternativos de lá chegar, como transporte
público. Essa pessoa seria forçada a pagar a taxa e
sofreria a dupla desvantagem de ter de fazer uma longa viagem todos os dias e
ter de pagar um extra para o fazer. Como frequentemente são os pobres
que são forçados a viver nos subúrbios mais afastados,
porque são onde se encontra habitação mais barata, uma tal
medida iria colocar a carga mais pesada nos ombros dos com menos capacidade de
pagar.
Substituição da Riqueza Privada pela Natureza
O raciocínio que está por trás dos instrumentos
económicos, como o custo-benefício, é o da
sustentabilidade fraca que os benefícios que derivam do ambiente
podem ser substituídos por outros benefícios que podem ser
adquiridos no mercado. De facto, a hipótese na
internalização de custos é que o prejuizo ambiental pode
ser pago e que isto é tão bom como, ou até
preferível a, evitar o prejuizo em primeiro lugar.
Outra hipótese inerente por trás dos instrumentos
económicos é que o ambiente pode aguentar uma certa quantidade de
poluição e que multas ou direitos de poluição
comercializáveis podem assegurar uma atribuição eficiente
dessa capacidade às empresas que precisam de a utilizar. Por outras
palavras, assume-se que o ambiente tem uma capacidade de
assimilação. Esta ideia baseia-se no facto que alguns
resíduos, como os resíduos orgânicos que ocorrem
naturalmente, se irão decompor e desaparecer no ambiente se não
forem demasiados num só lugar num dado momento. Outros materiais, como
alguns metais, podem existir naturalmente no ambiente em
concentrações muito baixas.
A hipótese silenciada por trás de todos esses modelos é
que a capacidade do ambiente de tolerar um certo número de renegados
é algo de que devemos, colectivamente, tirar vantagem. Devemos garantir
que todos esses vazios são preenchidos, devemos permitir tantos
renegados quantos a natureza ela própria tolera.
[35]
Esta abordagem é altamente dependente da capacidade dos cientistas
avaliarem o impacto de poluentes no ambiente e de determinarem um nível
seguro que não prejudicar o ambiente de forma severa ou
irreversível. A abordagem alternativa é adoptar o
princípio da precaução. Em vez de propositadamente fazer
uma utilização económica do que se pensa ser a capacidade
de assimilação do ambiente, uma abordagem de
precaução seria a de procurar continuamente reduzir as
emissões que afectam o ambiente, pela redução constante ao
longo do tempo das descargas permitidas.
A abordagem da capacidade de assimilação leva inevitavelmente
à degradação de partes ainda virgens e não poluidas
do ambiente. Como sugeriu o Chefe Economista do Banco Mundial, conduz à
ideia de paises sub-poluidos tais como os países
sub-populados em África que têm qualidade do ar que é
ineficiente porque a sua capacidade de assimilar
poluição está sub-utilizada.
[36]
Claro que por um valor monetário em custos ambientais sofre dos mesmos
problemas envolvidos na análise custo-benefício. Tudo isto
supõe que as taxas são de alguma forma equivalentes ao prejuizo
causado mas isto não pode ser assumido tão facilmente. Como Daly
e Cobb alertam, mesmo quando as consequências físicas
não são questionadas a avaliação da perda
económica fica sujeita a grande desacordo e incerteza.
[37]
Equidade no Processo de Decisão
Na prática, governos e agências reguladoras não tentam
relacionar taxas ou multas a 'custos externos'. Em vez disso, no caso de
medidas baseadas em direitos, o preço das emissões é
geralmente determinado pelo mercado e no caso de medidas baseadas no
preço como as taxas de poluição, cobra-se um valor extra,
escolhido de forma algo arbitrária pelo governo, que é suposto
ser um incentivo para mudar comportamentos que prejudicam o ambiente.
Schelling mantém que a essência do sistema de preços
é que deixa a decisão de pagar ou não pagar a quem quer
que confronte o preço.[38] As empresas decidem se reduzem as suas
emissões ou se continuam a poluir e pagam a taxa requerida para o
fazerem. Ele argumenta que sob um sistema de taxas são as empresas
individuais que tomam as decisões e não o regulador.
A indústria preferiria reter a opção de descarregar
resíduos no ambiente, mesmo se tivesse de pagar pelo privilégio.
Isto significa que as decisões sobre quando e como parar a
poluição são retiradas das mãos da comunidade e dos
seus representantes eleitos. E isto é atraente para muita gente de
negócios, burocratas e políticos. Eles foram atraídos para
a ideia dos instrumentos económicos pela promessa dos economistas que
iriam retirar o processo de decisão da arena pública, dessa forma
des-politizando os debates ambientais. Chant et al. argumentam que instrumentos
baseados no mercado transformam os conflitos ambientais de problemas
políticos em transacções económicas:
Uma grande vantagem do mercado como um processo de atribuição
é que fornece uma solução não-política ao
conflito social gerado pela escassez do recurso. Indivíduos obtêm
direito a recursos escassos através duma troca voluntária e essa
troca representa uma solução ao que de outra forma seria uma
questão política.
[39]
Os resultados de conflitos ambientais foram tradicionalmente determinados em
processos políticos relativamente abertos. Comunidades podem influenciar
governos para a protecção do ambiente fazendo campanhas e
desfiles bem como através do voto. Num sistema onde o nível
óptimo de protecção ambiental é decidido por
empresas e consumidores que respondem a preços que 'internalizam' custos
ambientais, exercer influência é bem mais difícil. O poder
do consumidor não está igualmente distribuido (os ricos, os
negócios e as burocracias têm muito mais capacidade de consumo), e
frequentemente não há alternativas disponíveis. Isto
significa que o processo de decisão não é equitativo uma
vez que os que são afectados pela poluição podem
não ter voz na decisão se a poluição continua ou
não.
Conclusão
De inúmeras formas as abordagens ao desenvolvimento sustentável
defendidas pelos economistas do ambiente, e aceites pelos governos de muitos
países, reforçam as desigualdades nesses países ou
tornam-nas exacerbadas. No entanto, é suposto a equidade ser um
princípio ético central do desenvolvimento sustentáve.
Isto sugere que ou a equidade é mera parte da retórica do
desenvolvimento sustentável e não é realmente uma
preocupação central desses governos, ou esses governos não
perceberam as consequências em termos de equidade das políticas
promovidas por aqueles que têm outras agendas e prioridades.
Se a equidade é para ser levada a sério, então tem de se
encontrar novos caminhos para os processos de decisão que permitam que
os valores multifacetados associados com o ambiente sejam inteiramente
considerados e atendidos. Claramente, este objectivo não será
atingido pela mera extensão dos valores de mercado para incorpora o
ambiente nos sistemas económicos existentes.
_______________
NOTAS
1 Ver por exemplo, a Declaração do Rio, princípio 16.
2 World Commission on Environment and Development 1990,
Our Common Future
, Australian edn, Oxford University Press, Melbourne, p.85.
3 Ver por exemplo, Ecologically Sustainable Development Working Groups 1991a,
Final ReportExecutive Summaries
, AGPS, Canberra, p. vi.
4 Falk, Jim, Hampton, Greg, Hodgkinson, Ann, Parker, Kevin and Rorris, Arthur,
1993,
Social Equity and the Urban Environment
, Report to the Commonwealth Environment Protection Agency, AGPS, Canberra,
p.2.
5 Weiss, Edith Brown 1990, In fairness to future generations¹,
Environment
, vol. 32, no. 3, Apr., p. 9
6 Pearce, David, Markandya, Anil & Barbier, Edward 1989,
Blueprint for a Green Economy
, Earthscan, London, capítulo 2.
7 Weiss, op.cit., p. 8
8 Ibid.
9 Goodin, Robert 1992, 'The ethics of selling environmental indulgences',
Comunicação apresentada à Australasian Philosophical
Association Annual Conference, University of Queensland, Julho.
10 Costanza, R and Folke, C., 1994. 'Ecological economics and sustainable
development'. Artigo para o Encontro Internacional de Peritos para a
Operacionalização da Economia da Sustentabilidade, Manila,
Philippines, Julho 28-30 (não publ.).
11 World Commission on Environment and Development, op.cit., p.72.
12 Bullard, Robert 1992, The politics of race and pollution: An interview
with Robert Bullard¹,
Multinational Monitor
, June, pp. 2125.
13 Brown, Valerie & Switzer, Margaret 1991, 'Engendering the Debate: A
Discussion Paper for Consideration by the ESD Working Groups', Office of the
Status of Women, Canberra, June.
14 World Commission on Environment and Development, op.cit.
15 Ver por exemplo, Agenda 21, capítulo 8.
16 Beder, Sharon 1996,
The Nature of Sustainable Development
, 2nd ed., Scribe, Melbourne, capítulo 2.
17 Agenda 21, Secção 8.2.
18 Agenda 21, Secção 8.41.
19 Pearce admite que há alguns bens ambientais que não podem ser
substituídos por capital de origem humana.
20 Pearce, David, (Ed.) 1991,
Blueprint 2: Greening the World Economy
, Earthscan, London.
21 Para uma discussão mais extensa de como o ambiente é avaliado
e problemas associados, ver Beder,
The Nature of Sustainable Development
, parte 2.
22 Pearce, Fred 1995, 'Global row over value of human life',
New Scientist
, 19 August, p. 7.
23 Beder, Sharon 1996, Contract with America: Costing the Earth¹,
Technology and Society
, Spring.
24 Bullard, R. 1993, "Anatomy of Environmental Racism", in
Toxic Struggles: The Theory and Practice of Environmental Justice
, ed. R. Hofrichter, New Society Publishers, Philadelphia, PA, p.25.
25 Hofrichter, R. 1993, "Introduction" in ibid., p. 2.
26 Pearce, Fred 1992, Why its Cheaper to Poison the Poor¹,
New Scientist
1st February.
27 Ecologically Sustainable Development Working Group Chairs 1992,
Intersectoral Issues Report
, AGPS, Canberra., p. 14.
28 Pearce et al, op.cit.
29 Pearce, 1991, op.cit., pp. 23.
30 Para uma discussão mais extensa das razões e ideologia por
trás dos instrumentos económicos, ver Beder, Sharon 1996,
Charging the Earth: The Promotion of Economic Instruments for Pollution
Control¹,
Ecological Economics
16, pp. 51-63.
31 Commonwealth Government of Australia 1990,
Ecologically Sustainable Development: A Commonwealth Discussion Paper
, AGPS., Canberra, p. 14.
32 Thompson, Dick 1990, Giving greed a chance¹,
Time
, 12 Feb., p. 51.
33 Bunin, Lisa 1991, memorandum to Roger Wilson, Greenpeace, 1 July, p. 3.
34 Ibid.
35 Goodin, op.cit., p. 16.
36 Pearce, Why its Cheaper to Pollute the Poor¹.
37 Daly, Herman E. & and Cobb, John B. Jr 1989,
For the Common Good: Redirecting the Economy toward the Community, the
Environment, and a Sustainable Future
, Beacon Press, Boston, p. 141.
38 Schelling, T. (Ed.), 1983.
Incentives for Environmental Protection
. MIT Press, Cambridge, Mass., p. 7.
39 Chant, J., McFetridge, D., and Smith, D., 1990.' The economics of the
conserver society'. In: W. Block (Ed.),
Economics and the Environment: A Reconciliation
. Fraser Institute, Canada, p. 20.
A Dra. Sharon Beder é professora de Ciência, Tecnologia e Sociedade na
Universidade de Wollongong, Austrália.
O ensaio "Costing the Earth: Equity, Sustainable Development and Environmental
Economics", foi publicado no
New Zealand Journal of Environmental Law
, 4, 2000, pp. 227-243.
O original encontra-se em
http://www.uow.edu.au/arts/sts/sbeder/esd/equity.html
. Traduzido pelo Prof. Álvaro Carmo Vaz.
O sítio oficial do dia mundial da água (22 de Março) está em
http://www.waterday2003.org/
.
Ver também
http://www.waterday2003.org/
.
O sítio do Fórum Mundial da Água está em
http://www.world.water-forum3.com/
e o do Fórum Social da Água está em
http://www.wsfw.org/
Este artigo encontra-se em
http://resistir.info
.