Austeridade automática

A 1 de Março de 2012, 25 chefes de estado ou de governo assinaram um novo tratado [1] ; e se tudo correr como planeado, é para entrar em vigor este ano. O assim chamado "Compacto Fiscal" foi concebido num piscar de olhos e teve um começo dramático quando foi vetado pelo Reino Unido num encontro do Conselho Europeu a 9 de Dezembro, ficando assim impedida uma mudança regular do tratado da UE. Em vez disso, os governos optaram por criar um novo veículo legal – que pode ser adoptado mais rapidamente sem qualquer risco de interferência perturbadora proveniente do debate público e democrático; um tratado à parte da UE que não é realmente um tratado da UE.

O tratado visa o reforço das normas que garantem que os estados signatários aplicam políticas orçamentais restritivas. Notoriamente, os chamados "défices estruturais" devem permanecer abaixo do limite de 0.5% do PIB. Notícias do tratado foram recebidas com aplauso pela comunidade de negócios, incluindo a federação dos empregadores europeus, BusinessEurope, mas os sindicatos denunciaram-no enfaticamente, com a Confederação Europeia de Sindicatos (CES) a rejeitar pela primeira vez directamente um novo tratado.

Porquê agora?

"Este tratado pode dar certezas aos amigos políticos da chancelerina Merkel, mas não aos milhões de desempregados, de trabalhadores pobres ou precários da Europa, que esperam um apoio decisivo das instituições da UE. É por isso que nos opomos a ele", declara Bernadette Ségol, a secretária-geral da CES [2] .

A maioria dos analistas e comentadores concorda: o assunto do tratado não é a crise actual. Ele não alterará o decurso da Eurocrise, e na verdade não está pensado para isso. O seu assunto é o futuro da política económica e o seu alvo o eleitorado alemão. A chancelerina Angela Merkel precisa assegurar o público alemão de que está realmente a ser durona para com os países altamente endividados, de modo a promover a sua popularidade e fornecer ao governo uma via para cofinanciar o novo Mecanismo Europeu de Estabilidade – o fundo que fornece empréstimos aos países membros em apuros económicos graves. Para isso, ela precisa de garantir que estes se mantêm em contrapartida num severo programa de austeridade.

Três novidades

Uma rápida diagonal no novo tratado poderia dar a impressão de que estamos a tratar de um conjunto complexo e integrado de novas regras e mecanismos. O texto parece estar cheio de intricados dispositivos visando manter na linha os estados membros quanto a um espectro de áreas. Mas se filtrarmos as palavras de auto congratulação referindo-se a "façanhas" passadas, a repetição de clichés e de objectivos já cobertos pela legislação da EU, mais o palavreado sobre iniciativas futuras, o que sobra é uma lista bastante reduzida de três novidades: cimeiras da Eurozona mais formalizadas, acção mais rápida contra países com défices orçamentais, e por último (mas não menos importante) o chamado "travão fiscal" – rígida aplicação de regras visando manter os défices reduzidos e impedir as dívidas de aumentar.

O deslindar do enovelado é árduo, mas as linhas principais do tratado podem ser descritas em 10 pontos.

1. É um "Tratado Austeritário"

O aspecto mais importante do tratado é e exigência de que qualquer estado membro aperte as suas políticas fiscais (isto é, reduza os seus défices orçamentais) mais ainda do que já é reclamado pelas regras actuais da UE.

Conter défices não constitui evidentemente novidade para a União Europeia. O pacto de estabilidade e crescimento que está subjacente à União Económica e Monetária exige que cada estado membro mantenha o seu défice orçamental abaixo dos 3 por cento do PIB. E no caso dos países da Eurozona, os governos podem ser multados se não respeitarem esse limite. Mas primeiro é-lhes fornecido um programa visando mantê-los rumo a um orçamento equilibrado. O elemento chave neste "programa de ajustamento" é a redução do "défice estrutural" (ver caixa), tipicamente visando alcançar uma referência de 0,5 por cento do PIB ao longo de vários anos [3] . Agora, sob o novo tratado, esta referência já não é realmente um referência – passa a constituir uma regra impositiva.

Se o tratado estivesse em vigor, os cortes de despesa (ou subidas de impostos) teriam sido dramáticos: de momento apenas quatro países da UE têm um défice abaixo da fasquia mágica (Luxemburgo, Finlândia, Suécia e Estónia) [4] . Em muitos países seriam necessárias mudanças dramáticas, como por exemplo na Bélgica, onde 4% de um défice total de 4,6% é considerado "défice estrutural" pela Comissão. Nos termos do tratado, seria imposto à Bélgica um novo e muito mais duro "pacto de estabilidade", forçando o governo belga a reduzir o défice para 2,1% do PIB – não os actuais 3%. À primeira vista, os estados signatários não parecem ser coagidos a medidas precisas, como a redução da despesa social. Mas a redução do défice estrutural requer medidas específicas. As recomendações da Comissão a estados membros que tenham um procedimento por défice excessivo – isto é, presentemente 23 (!) dos 27 membros – tornam claro que os cortes na despesa social são o caminho considerado certo para reduzir qualquer défice estrutural [5] . Um limite de 0,5% ao défice estrutural restringirá severamente as opções à disposição dos governos, por exemplo, em situações de crise. Impedirá o uso do investimento público como uma resposta à crise, e está também claramente enviesado contra a despesa social.

Do mesmo modo, o foco do tratado, bem como das actuais regras e dos procedimentos da UE, tal como o pacto de estabilidade, está na despesa. Isto é confirmado e sublinhado com a adopção do "Europacto" (ou "Pacto Europlus") em Março de 2011, o qual destaca que a "sustentabilidade das finanças públicas" deve ser alcançada atacando as pensões, as despesas com a saúde e a despesa social [6] .

Em resumo: este é um Tratado de Austeridade.

2. Será automático

Caso o "travão da dívida" não seja respeitado pelo governo durante os "processos orçamentais nacionais" (planeamento, adopção, aplicação), mecanismos internos à própria legislação nacional desse país desencadearão sanções – suficientemente sérias para fazerem o governo regressar ao trilho.

Isto suscita a questão: quem é que é suposto vigiar a aplicação das políticas governamentais, e como? Quem é que pode processar o governo e forçá-lo a mudar políticas, ou como é que este esquema deverá funcionar? Podemos entrever isso no texto do tratado. Este coloca a responsabilidade pela definição de "princípios comuns" para as regras nas mãos da Comissão Europeia, incluindo princípios relativos à "independência das instituições responsáveis a nível nacional pela monitorização da observância das regras". Noutras palavras, corpos independentes em cada estado membro deverão ser constituídos, presumivelmente consistindo em economistas e peritos legais, visando disciplinar os governos de cada estado membro [7] .

3. Vai ser para sempre

Estas políticas orçamentais restritivas deverão ser perpétuas.

O texto afirma que os estados membros deverão adoptar "provisões com capacidade coerciva e carácter permanente, preferivelmente constitucional, em todo o caso salvaguardando que serão plenamente respeitadas e obedecidas ao longo dos processos orçamentais nacionais". Noutros termos, é para sempre.

A Alemanha prefere que os estados signatários apliquem isto da mesma forma que a Alemanha. Recentemente, este país adoptou uma mudança na sua constituição que forçará o futuro governo a permanecer abaixo dos 0,35% de défice estrutural. Agora, a chancelerina quer ver algo similar nos outros estados membros. Todavia, existe alguma flexibilidade. Outras variedades de regras podem ser adoptadas, mas têm de ser "permanentes". Como declarou Merkel no fim das negociações:

"Os travões da dívida devem ser imperativos e válidos para sempre. Nunca mais poderão ser alterados através duma maioria parlamentar" [8] .

Do texto consta de facto a expressão de que "serão plenamente respeitadas as prerrogativas dos parlamentos nacionais", mas no contexto isso soa a algo mais do que um mero insulto involuntário.

Nalguns países as alterações à constituição têm de ser submetidas a referendo e isso é um cenário que os governos estão a procurar evitar. Uma via consiste em proceder dessa forma no quadro deste novo tratado da UE, que não é um tratado da EU, podendo-se produzir uma norma permanente de natureza constitucional, a qual todavia não se encontra inscrita na constituição.

4. Em caso de dúvida, o Tribunal Europeu de Justiça tem a palavra final

E se um estado membro (ou signatário) achar que outro estado não adoptou regras suficientemente fortes para serem compatíveis com o princípio? Nesse caso, o estado que se considera lesado pode abrir um processo contra o faltoso no Tribunal Europeu de Justiça. Isto pode ser algo confuso, porque é missão do Tribunal Europeu de Justiça defender a legislação da UE, não resolver disputas entre estados membros, ou emitir juízos relativos a tratados não da UE. Mas neste caso o Tribunal foi colocado em posição de impor multas equivalentes a 0,1% do PIB. O papel-chave do Tribunal Europeu de Justiça pode ser importante de futuro. Permitirá a qualquer estado membro apresentar uma queixa relativa a qualquer ponto da aplicação do tratado contra outro estado signatário.

5. Pouca ou nenhuma flexibilidade

Será que os estados signatários terão de reduzir os seus défices estruturais a menos de 0,5% do PIB amanhã?

Não, mas isso tem de acontecer em passo de corrida. Não resulta claro na proposta da Comissão quanto tempo será permitido. Na sua trajectória para o objectivo, os estados signatários podem ser autorizados a desviar-se do caminho estreito da austeridade, desde que tenham passado por crescimento negativo ou muito reduzido, e uma vez garantido que o desvio não ameaçará a "sustentabilidade fiscal a médio prazo". A mesma excepção se aplica quando o objectivo de um défice máximo de 0,5% é atingido.

Mas a excepção não é clara, e pode nunca ser usada. A única flexibilidade tangível consiste em os estados com uma dívida reduzida poderem ter um défice até 1 por cento do PIB – uma excepção de que apenas um punhado de países poderá gozar nos próximos anos [9] . Mas mesmo quando numa crise, ou experimentando um crescimento reduzido, os países signatários irão encontrar severas dificuldades caso optem por uma política orçamental expansionista ou por investimentos públicos avultados como via de saída. Todo este exercício está enviesado contra o tipo mesmo de resposta Keynesiana às crises que a história provou ser eficaz: que é realmente uma política económica sensata responder a uma crise com medidas expansionistas, mesmo que a custo do equilíbrio orçamental.

"Em alturas favoráveis é desnecessário. Em más alturas é uma má política económica. Não é um sinal de má política ter um défice em alturas de crise", como declarou o professor de economia Jesper Jesperson [10] .

O tratado deixará a resposta à actual crise gravada em pedra e garantirá que em situações de crise a culpa recairá automaticamente no gasto público – mesmo que, como acontece com a presente crise, as raízes do problema estão na economia privada (famílias e empresas). Mau diagnóstico, má medicação.

6. O método de cálculo está enviesado contra a despesa social

Os detalhes de cálculo do "défice estrutural" são demasiado complicados para serem alguma vez compreensíveis ou transparentes para o público. E de facto não existe consenso internacionalmente ou sequer apenas na UE quanto ao método de cálculo. O FMI, a OCDE, o Banco Central Europeu e a Comissão Europeia usam, cada um deles, os seus próprios métodos, e alguns estados membros da UE têm a sua abordagem própria.

Mas o método usado é crucial. Este número – 0,5% – pode determinar o futuro de direitos sociais chave. E o facto de um governo ficar ou não com um défice estrutural no lado errado deste limiar é algo que resulta, em larga medida, da forma como ele é calculado.

Por exemplo: para 2011, a Comissão calculou o défice da Dinamarca em 3 por cento. O governo dinamarquês, por outro lado, sustenta que o défice estrutural é cerca de 1 por cento. Se o cálculo da Comissão fosse usado, a Dinamarca teria de cortar em despesas (ou subir impostos), duplicando os custos do sistema prévio de descontos para fins de aposentação! O Banco Nacional Dinamarquês e o ministro das Finanças da Dinamarca sustentam terem desenvolvido um método que reflecte melhor a realidade da economia dinamarquesa. Defendem que o método da Comissão está enviesado contra países com elevados níveis de subsídios de desemprego. Consequentemente, o governo dinamarquês insistiu que era capaz de usar os seus próprios métodos. E dado que a Comissão baseia os seus cálculos numa lista muito reduzida de outras despesas – as "despesas excepcionais" – isso pode ser deduzido do total [11] .

Se o propósito de alguma flexibilidade no método for satisfeito, isso deverá impor uma mudança no texto do Tratado. De momento, a Comissão deverá redigir princípios comuns a serem adoptados mais tarde, e é muito pouco provável que sugira métodos diferentes dos que ela própria desenvolveu e tem usado na avaliação dos orçamentos dos estados membros. Do mesmo modo, se a abordagem de um estado membro deve ser julgada no Tribunal Europeu de Justiça, seria altamente improvável que o tribunal sustentasse outros métodos que não os que a Comissão Europeia tem usado há muitos anos. No longo prazo, os métodos nacionais especificamente adaptados às economias dos estados individuais não deverão sobreviver. A Comissão adora harmonizar métodos de cálculo que lhe permitam suprimir as especificidades das economias locais, e não é provável que mude de trajectória num momento em que a disciplina fiscal uniforme está na ordem do dia. Mais do que tudo, essa será a prioridade da Comissão: um instrumento político directo de combate aos "disparates" e às "discussões desnecessárias".

7. É um instrumento político – Os cálculos não são fiáveis e são perigosos

Mas na verdade, a Comissão não tem nada de que se gabar quanto ao seu currículo nos anos recentes. De facto, os cálculos da Comissão quanto aos défices estruturais dos estados membros têm ficado muitíssimo longe da realidade factual. A Irlanda é um bom exemplo disso. Em finais de 2008 a Comissão projectou que a economia irlandesa iria continuar no seu nível óptimo em 2009. Se o novo tratado em vigor estivesse em vigor, o orçamento teria sido preparado com base nessa assunção. O governo irlandês teria esperado um baixo défice estrutural e permitido portanto alguma folga para a despesa. No decurso do ano, todavia, o governo irlandês teria sido forçado a cortes drásticos e imediatos, dado que de facto a economia irlandesa se afundou e os números tiveram de ser drasticamente revistos. Os cálculos, em suma, forneceram um quadro demasiado róseo do défice estrutural.

O oposto também pode ser verdade. A avaliação que a Comissão fez das taxas de crescimento irlandesas – reais e potenciais – mostrou que a profunda crise económica não tinha alterado significativamente o diferencial entre o crescimento potencial e o efectivo. Noutros termos: quer a economia irlandesa esteja em profunda crise quer em rápida expansão, isso não muda realmente nada. A Irlanda está próxima do desempenho óptimo em ambos os cenários [12] . Isto não é muito realista. E na verdade é muito perigoso. Um "diferencial de desempenho" reduzido em tempos de crise sugere uma larga "componente estrutural" da dívida, e com o novo tratado isso deveria conduzir directamente a cortes maciços e imediatos.

Não é assim só porque a Comissão não dispõe duma bola de cristal. O cálculo do défice estrutural implica vários passos, os quais comportam diversas estimativas por adivinhação. No método usado pela Comissão para determinar o défice cíclico, duas estimativas são multiplicadas uma pela outra e assim – para pôr as coisas em termos simples e directos – a incerteza resulta multiplicada [13] .

O uso da ideia de um "défice estrutural" não provém da particular capacidade daquele conceito para fornecer uma visão precisa do estado da economia. A sua elevação ao presente estatuto provém do intuito de o usar como arma política para acusar os défices orçamentais por todos os males da economia, alterando em conformidade as políticas económicas dos estados membros.

8. A Eurozona está no lugar do condutor

Para além do "travão da dívida", o tratado tem duas outras importantes secções.

A primeira é a adopção formal da decisão de Outubro de haver cada ano pelo menos duas cimeiras da Eurozona. Estas cimeiras serão presididas por um novo Presidente das Cimeiras da Eurozona, o qual será "nomeado por maioria simples pelos chefes de estado ou de governo dos países contratantes cuja moeda é o Euro, e por um mandato de duração equivalente". Esta parte do tratado foi controversa. Um número significativo de países exteriores à Eurozona, liderados pela Polónia, sentiu-se desconfortável ao ser deixado de fora do Euroclube, o qual receiam que passe a tomar decisões em nome do conjunto da União. A Eurozona detém uma maioria qualificada. Como sinal de boa vontade, os estados signatários que ficam de fora da Eurozona podem participar em discussões sobre temas particulares nalgumas cimeiras daquela e em separado num encontro anual dos signatários do novo tratado.

9. Submissão rápida e multas para os países deficitários

O segundo elemento refere-se às regras relativas a países com défice, as quais estão a mudar de novo. Ao abrigo do tratado da UE, os estados membros são obrigados a respeitar um limite de 3 por cento do PIB nos seus défices orçamentais. Em caso de desrespeito pela norma, pode ser iniciado um procedimento – o chamado Procedimento por Défice Excessivo. O procedimento comporta um certo número de passos: primeiro, existe a decisão de iniciá-lo; depois o governo do estado membro tem de apresentar um relatório mostrando como é que vai resolver o problema; depois, se não o resolver de forma convincente, pode receber um aviso; e finalmente, se for um país da Eurozona, pode ser multado. Em 2011 foi consideravelmente apertado, com a decisão de usar no Conselho um método de votação denominado "método do reverso da maioria qualificada". Isto significa que, de modo a recusar a proposta de se iniciar um procedimento, tem de existir uma maioria qualificada. Esta regra está de momento a ser usada em todos os passos do procedimento, excepto um – o do início.

Mas como pode um tratado não-UE interferir com a regulação da UE? Não têm de pedir ao Parlamento Europeu e passar pelos outros passos envolvidos na mudança das regras da UE?

Com o novo tratado estes procedimentos são contornados organizando-se os votos numa Eurozona separada. A decisão fundamental é que, antes de qualquer voto no Conselho, a Eurozona tomará uma decisão numa reunião prévia. Dado que a Eurozona dispõe duma maioria qualificada no Conselho, o curso dos eventos está controlado. Por isso, quando surgir a questão de o Conselho apoiar uma decisão da Comissão visando iniciar um procedimento contra um estado membro, tem de existir uma maioria qualificado no interior do Euro grupo. Se não, a Eurozona votará "em bloco", isto é, conjuntamente, apoiando o início de um procedimento por défice excessivo. Decidindo este procedimento fora do quadro institucional da UE, não resultarão formalmente disto alterações nas regras processuais da UE, e por isso o Parlamento Europeu não decidirá nesta matéria [14] .

O perdedor neste caso é a França, que em 2011 se opôs ao uso do "método do reverso da maioria qualificada" em decisões de lançamento do procedimento. Agora esse método está incluído no novo tratado.

Isto aumentará incessantemente em anos futuros. De momento, e de acordo com os últimos números do Eurostat [15] , todos os países da UE com excepção de quatro [16] tinham défices orçamentais acima dos 3 por cento permitidos, e só quatro estados membros vão escapar ao processo por défice excessivo.

10. Isto tornar-se-á a (verdadeira) lei da UE

O tratado não é um tratado da UE. Mesmo assim, atribui novas tarefas e responsabilidades à Comissão e investe o Tribunal Europeu de Justiça com um novo e formidável poder. É o mais parecido que pode haver com um veículo da UE. No horizonte de cinco anos, o tratado deverá ser integrado no tratado da UE, e dado o estado actual dos debates, este é um cenário plausível. Só a República Checa e o Reino Unido estão presentemente de fora do tratado, e a oposição britânica foi inicialmente azeda e obstinada. Desde então, porém, os humores acalmaram e, dada a possibilidade de existência de arranjos, o Reino Unido poderia facilmente ser isento das novas provisões do tratado da UE.

Um desafio ao estado de bem-estar e à democracia

Por essa altura, de qualquer modo provavelmente não fará muita diferença. A mudança real acontecerá no curto prazo. Só no ano passado, as regras dos défices orçamentais excessivos foram consideravelmente endurecidas, com os países em défice defrontando prazos mais apertados, exigências de correcção mais rápidas, reclamações de reforma mais intrusivas, com preferência por cortes na despesa social e multas mais elevadas para os incumpridores. Esta tendência tornou-se mais forte com o Euro pacto (ou pacto Europlus), acompanhado das reformas denominadas "pacote seis" acerca de governação. Os apertões de polegar estão a tornar-se um nó mais violentos com o "Tratado da Austeridade", que marca o novo passo na construção duma complexa teia visando constituir a austeridade em marca global da resposta à crise, acarretando um violento golpe no sistema europeu de "estado do bem-estar". Mas este não deverá ser desmantelado facilmente. O facto de que 25 chefes de estado ou de governo terem colocado a sua assinatura no acordo não significa que tudo está feito. Para começar, terá de ser ratificado, e embora o tratado tenha sido feito para evitar o voto do público, o governo irlandês foi forçado a convocar um referendo para o final deste ano. E mesmo que seja ratificado e aplicado, o tratado deverá defrontar-se com uma resistência considerável, à medida que se vão tornando claras as suas consequências.