por Demétrio Alves
Embora se possa considerar excessiva a carga publicitária que tem
envolvido as últimas decisões governamentais tomadas no sentido
de incrementar o investimento em novos aproveitamentos hidroeléctricos,
há que reconhecer mérito a este novo fôlego de
utilização do significativo potencial nacional de energia
hídrica. Pelo menos numa primeira análise.
De facto, não obstante o ministro da Economia ter-se equivocado ou
exagerado quando afirmou, em Outubro de 2007, no acto de
aprovação do
PNBEPH
Plano Nacional de Barragens de Elevado
Potencial Hidroeléctrico, que seriam "as primeiras grandes
barragens construídas desde 1971/72", este plano constitui, sem
dúvida, um impulso importante, muito particularmente desde que o
programa de liberalização e privatização imposto no
sector energético português na década de oitenta,
interrompeu e congelou o programa de investimento em centros
hidroeléctricos que vinha sendo feito desde há várias
décadas, a fim de tornar mais apetecíveis do ponto de vista
financeiro as referidas operações de liberalização
e privatização.
Dito isto, importa analisar em maior profundidade o programa político
que tem vindo a ser concretizado nesta matéria, com o objectivo de
tentar avaliar o acerto económico e social, do ponto de vista do
interesse colectivo, das decisões já tomadas.
Concentremo-nos, por agora, em dois eventos recentes, que tiveram
notório relevo público:
a) A viabilização, pela AdC-Autoridade da Concorrência, da
operação de contratação da exploração
das centrais hidroeléctricas da Aguieira e Raiva, que, assim,
passará a ser feita, durante cinco anos, pela Iberdrola. Este contrato
foi estabelecido entre a concessionária daqueles dois aproveitamentos
hidroeléctricos, a EDP, e a Iberdrola, tendo surgido porque houve uma
imposição da AdC como "contrapartida" ao facto de ter
sido sub-concessionado pela EDIA, em 2007, o direito de uso privado do
domínio hídrico e a exploração por 35 anos das
centrais hidroeléctricas do Alqueva e Pedrógão, à
EDP.
b) A formalização, em 23 de Fevereiro passado, por parte da
Iberdrola, da adjudicação da construção do complexo
hidroeléctrico do Alto Tâmega (Gouvães, Padroselos, Alto
Tâmega e Daivões), que significará 1135 MW de
potência instalada e um investimento de cerca de 1700 milhões de
euros. Os primeiros grupos estarão disponíveis para debitar
energia eléctrica na Rede Eléctrica Nacional cerca 2014-16.
Começaremos, então, por analisar os aspectos mais relevantes do
processo que conduziu à subconcessão e exploração
à EDP Produção das centrais hidroeléctricas do
Alqueva/Pedrógão.
Já em 2006, o presidente do CA da EDP, afirmava à Lusa, em S.
Paulo, Brasil, que "
A EDP
vai concorrer à exploração da barragem do Alqueva e
é «para ganhar»", tendo acrescentado que o "Alqueva
é um objectivo prioritário para nós e acreditamos que
vamos ter as melhores soluções e vamos poder ganhar".
Em 23 de Outubro de 2007, no Ministério da Agricultura, do
Desenvolvimento Rural e das Pescas, procedeu-se, de forma pública,
à assinatura do contrato de exploração das centrais
hidroeléctricas de Alqueva e Pedrógão e da
subconcessão do domínio público hídrico entre a
EDIA, SA e a EDP, SA.
Contudo, o referido contrato, acabou por ser efectuado não como resultado
de um concurso público, que chegou a estar aberto, mas sim no
âmbito de um ajuste directo da EDIA à EDP. De facto, esta empresa,
invocando "direitos históricos de exploração detidos
pela EDP Produção" e todo um processo anterior com cerca de
doze anos, viu acolhida favoravelmente a sua pretensão através de
um "despacho interpretativo" de um secretário de estado.
Disse-se, então, que o acordo vinha regularizar a situação
da exploração do aproveitamento hidroeléctrico de Alqueva
em conformidade com o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 313/2007,de
17 de Setembro.
Na sequência do contrato firmado com a EDIA, a EDP, Energias de Portugal,
S.A. prestou, então, a seguinte informação ao mercado e ao
público em geral:
"Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 248.º do
Código dos Valores Mobiliários, a EDP- Gestão da
Produção de Energia, S.A. (EDP Produção) celebrou
hoje com a EDIA- Empresa de Desenvolvimento e Infra-estruturas do Alqueva, S.A.
um contrato que atribui à EDP Produção, durante um
período de 35 anos, a exploração das centrais
hidroeléctricas de Alqueva (240 MW), em regime de mercado, e de
Pedrógão (10 MW), em regime especial, bem como os direitos de
utilização privativa do respectivo domínio hídrico.
A contrapartida financeira associada à celebração deste
acordo consiste num pagamento inicial de 195 milhões e no
pagamento de uma renda anual no montante de 12,6 milhões durante
a vigência do contrato. A EDP Produção irá
igualmente proceder a investimentos adicionais para a construção
de reforços de potência das centrais de Alqueva (em cerca de 240
MW adicionais de potência instalada com bombagem) e de
Pedrógão (em cerca de 19 MW adicionais de potência
instalada), cujo valor global estimado ascende a cerca de 156
milhões, maximizando assim o aproveitamento das potencialidades do
activo em questão."
No comunicado à Comissão do Mercado de Valores Mobiliários
(CMVM), a EDP informou, também, que procedeu à adequada
notificação da Autoridade da Concorrência.
Contudo, como seria expectável, as diversas empresas que, de diferentes
modos, já se tinham perfilado no concurso anunciado politicamente pelo
ministro da Agricultura, mais precisamente a Iberdrola, a Galp e a Endesa,
fizeram saber em várias sedes do seu incómodo face à
decisão por ajuste directo feita à EDP. No caso da Galp chegou a
ser referido em público que poderia haver lugar a um acordo de partilha
com a EDP.
Em 19/06/2008 a EDP veio informar publicamente que foi notificada pela
Autoridade da Concorrência da decisão de não
oposição à exploração do Alqueva e
Pedrógão. Contudo, esta entidade decidiu também, como
consta do seu Comunicado 9/2008, de 27 de Junho de 2008, que a "não
oposição à operação
concentração" tem como contrapartida a
aceitação por parte da EDP de um conjunto de
"condições e obrigações" destinadas a
"assegurar uma efectiva concorrência em todos os mercados relevantes
analisados no âmbito do processo" que, a saber, são o mercado
da produção de energia eléctrica e o dos serviços
de ajuste de sistema, havendo, ainda, um "mercado relacionado" que
é o da comercialização de energia eléctrica ao
cliente final.
Entre as "condições e obrigações"
impostas, avultam o compromisso da notificante (a EDP) de proceder à
celebração de um acordo de cessão temporária de
energia do aproveitamento hidroeléctrico conjunto de Aguieira e Raiva
pelo prazo de cinco anos a uma entidade independente do Grupo EDP que tenha,
contudo, autorizações administrativas para gerir a capacidade de
produção de energia eléctrica e para a venda dessa mesma
energia eléctrica. A referida entidade ficará a pagar à
EDP uma renda e ficará, também, com a globalidade dos proveitos e
custos associados à exploração.
Na sequência deste Comunicado da AdC de Junho de 2008 soube-se, já
em 2009, que a entidade com quem a EDP firmou contrato é a Iberdrola,
operação entretanto já homologada pela entidade reguladora
da concorrência.
DÚVIDAS E QUESTÕES
Na análise de toda esta operação importa colocar, entre
outras, as seguintes dúvidas e questões:
i) Se o anunciado concurso para atribuir a exploração de
Alqueva/Pedrógão tivesse prosseguido normalmente e, no seu
contexto, a EDP tivesse apresentado melhores condições do que os
seus potenciais oponentes, entre a Iberdrola, ganhando, assim, o direito
á referida exploração e, também, à
subconcessão de utilização do domínio
público hídrico, haveria ainda assim lugar á
intervenção da AdC no sentido de acautelar os potenciais
resultados negativos da respectiva concentração?
ii) Se, como é nossa opinião, não poderiam ter-se invocado
tais objecções de "concorrência" no caso de a EDP
ter ganho de forma concursal, avultam, então, várias
questões derivadas:
ii.a) Por que ordem de razões a EDP, que
estava muito confiante em 2006, no sentido de triunfar no concurso, veio,
depois, a inflectir no sentido de reivindicar o ajuste directo devido aos seus
"direitos históricos";
ii.b) Perante a reivindicação da EDP, por que
motivos a
administração da EDIA e o secretário de estado autor do
"despacho interpretativo", foram tão lestos e
"ingénuos" em acudir ao desiderato da EDP, sabendo, como
sabiam, dos fortes interesses de outras empresas, designadamente da Iberdrola?
iii) Por que razões a EDP negociou e acertou o negócio da
exploração da Aguieira e da Raiva por cinco anos apenas com a
Iberdrola, considerada independente da Iberdrola não obstante a
significativa participação no capital social da EDP, em vez de
promover um concurso acessível às outras entidades potencialmente
interessadas?
iv) Havendo, como parece, tantas preocupações em manter o sector
da
produção eléctrica concorrencial, contrariando, para isso,
concentrações eventualmente perniciosas à luz dos
interesses públicos, por que razão não se manteve a
exploração do EFMA- Empreendimento de fins múltiplos do
Alqueva da EDIA que já vinha, aliás, explorando-o também
na vertente hidroeléctrica, situação que se afiguraria, em
princípio, muito mais consentânea com o estatuído no
art.º 7º do Decreto-Lei 226-A/2007, de 31 de Maio?
De facto, a operação em análise conduziu, em
síntese, a um resultado muito agradável para os interesses de
penetração estratégica da Iberdrola em Portugal, a um
resultado apenas razoável para a EDP, numa perspectiva dos seus
interesses accionistas imediatos (do ponto de vista energético como
empresa "nacional" o negócio é mau) e, salvo melhor
opinião, a um desenlace pernicioso para a EDIA e para o futuro da
valência agrícola do EFMA porque, o encaixe financeiro de cerca de
195 milhões de euros feito pela EDIA, tendo ido a lucros, foi
imediatamente requisitado pelo governo para ser integrado pelo tesouro, o que
continuou a deixar a empresa numa situação de dependência
de empréstimos bancários externos, designadamente do BEI.
Aliás, é sintomático que, já no fim de 2008, o
governo, após ter composto as contas públicas com o encaixe vindo
da EDIA, tenha sido obrigado, devido desequilíbrio existente nos
rácios financeiros, a fazer um urgente reforço de capital que,
aliás, se terá que repetir em 2009.
O EFMA foi pensado, desde a sua concepção inicial, de molde a
valorizar a energia eléctrica produzida no contexto mais global do
empreendimento, muito em particular da agricultura associada a todo o sistema
de rega, já que o território concreto exigirá grandes
esforços energéticos (eléctricos) de bombagem para
distribuição de água. Na situação agora
criada, em que o empreendimento deixou de ser gerido como um todo genuinamente
de "Fins Múltiplos", e tendo passado a valia eléctrica
para o mundo dos interesses bolsistas da área energética,
corre-se um sério risco de a água vir a ser muito onerada no
futuro e, com isso, inviabilizarem-se certos tipos de produções
agrícolas. De facto, não será com os 15 milhões de
euros que a EDP irá pagar anualmente (é este valor que
está registado no Plano e Orçamento para 2009) que a EDIA
conseguirá amortecer os efeitos sobre os tarifários da
água, particularmente quando tiver que começar a pagar ao BEI.
Quanto ao contrato estabelecido entre a EDP e a Iberdrola, para gestão
da Aguieira e Raiva, que é válido por um período de cinco
anos, não prorrogável, será, mais ano menos anos, o
período que a empresa espanhola necessita para começar a ter
potências instaladas disponíveis no Alto Tâmega!
Analisemos, então, o que se está a passar no contexto do sistema
nacional de barragens com finalidades energéticas e, particularmente, na
sequência do concurso público para atribuição de dez
novos aproveitamentos hidroeléctricos seleccionados no âmbito do
PNBEPH, no âmbito do qual já foram concessionados quatro
aproveitamentos estratégicos do Alto Tâmega à Iberdrola, a
saber Gouvães, Padroselos, Alto Tâmega e Daivões.
Dizer, previamente, que algumas dúvidas e perplexidades oportunamente
registadas em texto anterior acerca desta matéria, se mantêm,
tendo-se confirmado que os aproveitamentos de Almourol e Pinhosão
não reúnem condições, no presente contexto, para
virem a ser construídos e, ainda, que a decisão de colocar o
Fridão num lote distinto dos restantes aproveitamentos do Tâmega,
conduziu à expectável situação de ele ter
"sobrado" para a EDP que, por isso, vai ficar hidráulica e
energeticamente encravada no meio dos restantes quatro aproveitamentos daquela
cascata, que foram atribuídos à Iberdrola.
A IBERDROLA ganhou, como já se referiu, os quatro aproveitamentos
estratégicos na bacia do Tâmega, nos quais está
constituída a última grande capacidade de reserva de água
do país, muito em particular do ponto de vista energético. Ganhou
porque terá oferecido três vezes mais do que a EDP e Endesa, ou
seja, cerca de 303,7 milhões de euros (segundo o presidente do INAG
disse à LUSA em Julho de 2008).
A base de licitação em concurso apontava para 120 milhões
de euros pelos 65 anos de concessão, mas a IBERDROLA "esmagou"
a concorrência. O governo e o INAG pronunciaram-se abundantemente sobre
esta "vitória" extraordinária!? De quem?
Os documentos base do concurso apontavam para valores de investimento total nos
quatro aproveitamentos cerca de 454 milhões de euros, que, como
oportunamente registámos em documento próprio, se nos afigurava
irrealista. De facto, aquela empresa espanhola anunciou logo após o
concurso, que iria investir cerca de 1000 milhões de euros!
Agora, em Janeiro/Fevereiro de 2009 o governo, com o PM à frente,
anunciam que o investimento será, afinal, de 1700 milhões de
euros, a realizar até 2018, com a "criação" de
10 000+3 500 postos de trabalho (indirectos e directos), o que se
afigura ser um mero exercício de publicidade em tempos de crise.
A divergência maior situa-se, contudo, a nível das potências
instaladas e energia eléctrica produzida anualmente (ano médio).
Os documentos base indicam valores que não têm nada a ver com
aqueles que, posteriormente, foram anunciados publicamente.
O projecto irá concretizar-se, tudo indica, com a
instalação efectiva de 2,5 vezes mais potência do que a
inicialmente prevista, ou seja, cerca de 1200 MW (400 MW previstos inicialmente
no concurso). Isto implica e justifica-se, no entender da estratégia da
Iberdrola, devido a uma grande intensidade da função de bombagem
e à conjugação e optimização da
electricidade eólica e nuclear que a empresa espanhola produz em
diversos pontos da Península Ibérica. Contudo, já quanto
à energia eléctrica que vai ser produzida e injectada na rede
será, pelo menos é isso que se sabe neste momento, 20% inferior
à previsão inicial (inicial: 517 GWh/ano)! Esta questão
deveria ser esclarecida, porque é importante e, também, porque
existem anúncios da Iberdrola em que se faz referência a que total
de produção anual expectável nos quatro aproveitamentos
está estimada em cerca de 1900-2000 GWh.
Ou seja, a IBERDROLA propõe-se fazer um conjunto hidroeléctrico
no Tâmega que é estratégico para os seus planos
ibéricos, que visa prioritariamente a produção de
"euros" e não de "watt-hora".
Pode perguntar-se que inconvenientes têm para os interesses
públicos portugueses e para os interesses dos consumidores e da economia
portuguesa, estas alterações introduzidas pela Iberdrola sobre os
valores de referência que foram a concurso?
Diferentes aspectos haverá a considerar. Desde logo, embora pouco
relevante, pode concluir-se que os tais valores de referência de pouco
serviram para fazer as contas económico-financeiras reais dos
concorrentes os documentos concursais permitiam este tipo de
alterações ou porque eram pouco credíveis, ou
porque isso foi útil para a montagem das diversas estratégias.
Depois, haverá que dizer que, com todos estes graus de liberdade
empresarial, restará a dúvida acerca da real capacidade de
planeamento "central" e, logo, de uma regulação
efectiva. É completamente diferente variar a potência instalada
naquela área, ou em qual quer outra, de 400 MW para 1200MW e, porque, o
desenho, o investimento e a gestão da Rede Eléctrica de
Transporte tem profundas alterações que, neste caso, vão
no sentido de onerar os custos "colectivos". Quem os irá
suportar? A Iberdrola, a REN, ou todos os consumidores?
A grande densidade da produção legislativa incidente neste
sector, a sua complexidade, a relativa opacidade das diversas decisões
políticas, administrativas e empresariais tomadas numa multiplicidade de
centros de decisão, sobre os quais parece não existir, de facto,
um eficaz controlo político democrático e uma
coordenação e um planeamento eficazes, potenciam graves atentados
aos interesses públicos no longo prazo. Tudo isto no meio de muita
publicidade e de uma só aparente transparência das
decisões.
Louva-se, muitas vezes, a suposta "independência" dos
reguladores e o espírito pouco interventivo das entidades
públicas e do governo, estimulando-os, de facto, a que não actuem
de forma eficaz no sentido do interesse do serviço público
concessionado. Veja-se a inoperância dos reguladores e do governo em
diversos casos relevantes e com forte impacte negativo sobre os consumidores e
sobre a economia. Será que tudo isto se pode continuar a explicar e
aceitar paulatinamente com fundamento nas "regras da UE" e nos
mercados de Roterdão ou de outros centros decisores
Não se entende, por exemplo, a razão que levou a atribuir a
subconcessão de Alqueva e Pedrógão por um prazo de 35 anos
(a concessionária passou a ser, em 2007, a EDIA que, até
então, "actuava em nome do estado", subtil mas importante
distinção introduzida com os Decreto-lei 226-A/2007 e 313/2007,
respectivamente de 31 de Maio e 127 de Setembro) enquanto os do Alto
Tâmega, entre outros, são concessionados por 65 anos. Conhecem-se
algumas justificações que não se afiguram suficientes.
Depois de quase três décadas de medidas políticas para
levar o sector eléctrico no sentido da liberalização e da
privatização, por vezes de forma artificial e forçada,
não apenas através de legislação específica
mas, também, através de algumas centenas de milhões de
euros concedidos via Orçamento do Estado, além do FEDER e outros
fundos, e, ainda, de subsidiações diversas no contexto de
acções de
market enablement
das tecnologias produtivas ainda não são consideradas"
maduras para o mercado", o que se pode concluir no fundamental?
A dependência energética do país face ao exterior
aumentou, a intensidade energética do produto aumentou, a capacidade de
produção dos equipamentos e sistemas para as centrais
hidroeléctricas tornou-se residual e o peso real das tarifas no consumo
e na economia está longe de ter abrandado, o que muito contribui para
afectar a competitividade portuguesa!
Afigura-se, portanto, ser urgente e indispensável introduzir no sector
energético português importantes correcções
políticas de fundo, no sentido de incorporar os ensinamentos que
é já hoje possível apurar a partir da grande crise
financeira e económica, e das suas causas profundas, revertendo a formas
de gestão que, tendo sempre em atenção os avanços
tecnológicos, a eficiência e os cuidados ambientais, atribuam uma
adequada prioridade aos valores sociais e económicos da energia, em
estreita sintonia com o carácter de serviço de interesse
público relevante que tem o sector energético em geral e o
eléctrico em particular.
02/Abril/2009
Este artigo encontra-se em
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